林权抵押贷款工作对于林业持续健康发展、实施乡村振兴意义重大。当前我国林权抵押贷款工作仍面临林权审核和权属认定不合规、评估林权资产价值不合理、金融服务模式不匹配等因素的制约。商业银行在开展林权抵押贷款业务的过程中，应首先做好风险防控工作。本文原刊载于《中国国情国力》2018年第03期。

　　作为乡村振兴战略的重点任务之一，深入推进农村集体产权制度改革，建立归属清晰、权能完整、保护严格和流转顺畅的农村产权制度，将为创新基于农村地区各类产权的金融产品和抵押担保服务营造有利的制度基础和市场环境，进而拓宽农业经营主体的融资渠道。2017年12月19日，中国银监会、国家林业局、国土资源部联合印发《关于推进林权抵押贷款有关工作的通知》（简称《通知》），对认真执行《关于林权抵押贷款的实施意见》、深入推进林权抵押贷款工作作出具体部署和细化落实。近年来，部分地方在推进集体林权改革和林权抵押贷款的过程中暴露了一些问题，导致商业银行的林权抵押贷款质量日益承压，不良林权资产有所增加。因此有必要梳理和分析当前集体林权改革和林权抵押贷款工作的问题以及贷款风险，为商业银行更好地开展林权抵押贷款业务提供参考。

　　背景

　　林权是指林木和林地的所有权和使用权。我国林业资源丰富，2017年，我国继续保持全球林产品生产、贸易第一大国地位，全国林业产业总值首次突破7万亿元，集体林木经济价值达数十万亿元。但长期以来，林权作为林业产权制度的核心资源，却没有得到有效盘活和利用。林权的模糊、笼统，导致无法从林权中派生出足够的契约类型和产权交易，进而对林权利用效率和财富创造形成制约。在我国林业发展过程中，，受确权颁证制度不完善、产权保护不严格和经营自主权落实不到位等因素影响，特别是林地使用权、林木所有权和使用权的不明晰，使得林业经营主体在扩大经营规模并实现规模经营方面受到较大制约，其中，抵押贷款可得性和便利性的难题尤为突出。

　　中央农村工作会议提出“要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场”。推进林权抵押贷款工作，是深化农村土地经营制度和农村产权制度改革的必然要求，也是林业金融服务模式的重大创新。林权属于一束权利，包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等。随着集体林权改革的深入，林业经营主体对于林地和林木会拥有一束更为分立和明晰的产权。通过分立和明晰林权，稳定林地和林木承包关系，有利于盘活农村存量资源、资产，缓解林业发展的融资难题，促进提高林地、林木、劳动力与资本等生产要素在农村地区的有效配置，助力解决农民增收、农业发展及农村稳定问题并壮大集体经济，对于实施乡村振兴战略具有重要意义。

　　围绕集体林权制度改革和林权抵押贷款工作，党中央、国务院发布多项相关指导意见。2008年，党中央、国务院颁布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》； 2016年，国务院办公厅印发《关于完善集体林权制度的意见》。同时，银监会、国家林业局等相关部委以及林业资源丰富的各级地方政府也高度重视林权抵押贷款工作，相继发布多项实施办法。

　　问题和短板

　　针对推进林权抵押贷款工作，《通知》从林权确权颁证、林权价值评估、建立林权收储机制、健全林权流转体系及创新金融服务方式等方面作出具体部署，这些方面也是前期林权抵押贷款工作的主要问题和短板所在，具体表现为“抵押难、评估难、处置难、变现难”。

　　1．林权审核和权属认定

　　截至2017年底，我国已基本完成集体林地“明晰产权、承包到户”的改革任务，全国确权集体林地27.05亿亩，发放林权证1.01亿本。但从已进行的工作来看，在林权确权颁证、林权流转交流等方面还存在较大问题。如在登记颁证工作中，还存在档案资料不完善、证地不符及林权证未发放到户等问题，导致林权纠纷时有出现。

　　在农村集体林权得到量化和股份化改造之后，虽然林地所有权仍然保留在国家或农村集体组织手里，但是林地使用权、林木所有权和使用权可以有序转让和灵活行使，如可作为抵押物向商业银行贷款。关于国有林权流转和抵押，相关政策法规曾长期处于空白状态。2007年，国家林业局《关于进一步加强森林资源管理促进和保障集体林权制度改革的通知》明确规定“各类国有森林资源在国家没有出台流转办法前，一律不准流转。”直到2016年，国家林业局出台《关于规范集体林权流转市场运行的意见》，指出不改变林地所有权和林地用途的前提下，林权权利人可以将其拥有的集体林地经营权、林木所有权、林木使用权依法全部或者部分转移给他人，且三项权利须保持一致才能构成完整的权利。但在具体实施过程中，三项权利往往难以保持一致。虽然我国已设立了一些具有系统、完备程序规则的林权交易机构，但场外不规范、程序不完整的林权流转行为仍时有发生，特别是在部分贫困和边远地区更为普遍，不仅导致国有和集体林权资产流失，也给后续的抵押权利设置和林权资产价值评估造成较大不利影响。

　　健全林权流转机制是提高林权处置变现能力、维护借贷双方合法权益的必然要求。由于林权流转交易平台尚不成熟，林权管理服务信息平台也未建立，导致林权流转市场不透明，流转程序执行不严格，部分林业经营主体的违法违规行为得不到披露。一旦出现违约，林户无法偿还贷款本息，将会导致林权难以变现处置，借贷双方的合法权益也得不到有效维护。此外，林权收储机制也是提高林权处置变现能力的一个有效途径。林权收储是指由政府部门批准的林权担保机构对林木所有权和使用权、林地使用权进行流转、收购、赎买、征用，提供担保并依法处置。作为一种林权的增信担保机制，林权收储机制有利于推进林权资源资本化，有效防控抵押贷款风险。

　　2．评估林权资产价值

　　《通知》提出“银行业金融机构要建立抵押财产价值评估制度，对抵押林权进行价值评估，实行分类管理”。这主要针对林权抵押物难以合理估值的问题，目前在各地区的林权抵押贷款工作中普遍存在。原因有两个，一是林权资产价值评估体系尚未建立，个别第三方评估机构和从业人员的资质和能力有待加强，导致林权抵押物估值不确定性较多，公允合理估值的难度较大。由于商业银行往往缺乏对林权证和林权资产价值的识别和判断能力，专业评估机构较高的收费、较长的周期、较多的程序，也会使部分林业经营主体望而生畏（评估费一般为评估值的0.5%左右）。二是目前我国信用体系尚不完善，特别是林业系统缺乏统一的、具有较高公信力的信用体系，导致借贷双方信息严重不对称。由于贷款人往往属于信息优势方，部分贷款人不会将林地或林木的违规信息、自身不良的信用状况和企业经营状况透露给商业银行。

　　3．匹配相应的金融服务模式

　　从金融机构操作角度来看，林权抵押在业务模式、风险控制和配套支持措施等多方面都存在较多不足。一是现有的业务模式和产品体系，如在绩效评价、资源配置及信贷授权等方面难以适应林权抵押贷款客户的需求，而且抵押率偏低，部分地方仅为30%。二是贷款期限不匹配林业生产周期的需要，如云南林权抵押贷款期限最长为5年，而林木一般都需要10年甚至更长时间才能成材。三是缺乏有针对性的贷后管理和风险赔偿的手段和工具。林业是高风险行业，林木面临的火灾、洪涝、虫害及雨雪等不可抗力的自然风险，以及盗砍盗伐、非法占用林地等人为风险，都给商业银行的资产保全带来较大威胁。这需要商业银行加快金融服务模式创新，结合林业生产经营的特点和林权流转交易的流程，开展林权直接抵押贷款、林权按揭贷款、林权反担保抵押贷款、林权流转交易贷款以及林权流转合同凭证贷款等业务。

加强风险管理是重中之重

　　林权“抵押难、评估难、处置难、变现难”的问题，与林业生产周期长、自然风险高、资金需求大、收益回收期长、市场价格波动大及收益率低等特点，以及由此导致的风险性和不确定性较大直接相关。党的十九大报告将防范化解重大风险列为三大攻坚战的首要任务，中央经济工作会议进一步强调防控金融风险是重点。作为具有较大经营风险的部门，商业银行在开展林权抵押贷款业务、助力林业发展和乡村振兴战略的过程中，更应首先做好风险防控工作。

　　1．加强林业相关的政策和市场研究，实现风险端口前移

　　持续跟踪国家农村、林业相关政策和林业市场走势，构建从事林业抵押贷款业务的专业化团队，提升信贷管理人员的专业能力和业务水平，重点支持具有一定经济实力、诚信经营、发展前景良好及示范带动作用强的林业规模经营主体；对于市场供求状况及影响产业发展的重大事件进行研究分析，评估其对林业及相关客户的影响，在充分把握宏观经济形势和产业发展趋势的基础上，建立产业动态预警机制，适时调整业务策略，及时防范和化解风险，实现风险端口前移。

　　2．构建适合林权抵押贷款特点的风险防控体系，实现全周期风险防控

　　一方面，从贷前调查、贷中审查、贷后检查等方面，构建林权抵押贷款的全周期风险防控体系。贷前调查方面，依据国家和地方的相关产业政策和法规制度，对林权权属、林权资产价值、林户信用评级及抵押物担保等情况进行详尽调查，制定综合风险管理方案。贷中审查方面，商业银行应反复审查贷款期间各种潜在的风险及应对处置措施的有效性，如审查借款人、抵押和担保情况，以及贷款额度、期限和利率等。贷后检查方面，商业银行应加强对贷款客户和林地、林木的跟踪调查，降低信息的不对称性。同时，应建立完善的贷款档案，加强对林地、林木的权属、面积、树种、树龄以及蓄积量、采伐情况、交易情况等方面的检查，做好数据更新工作，降低自然灾害等不确定因素和借款人道德风险。另一方面，进一步加强与当地林业管理部门、国土资源管理部门和金融监管部门的沟通与协调，配合做好林权类不动产登记、抵押登记和林权流转管理服务工作，共同推进林业信用体系和林权交易平台建设，在产业政策、林权流转交易、林权查验及林权资产评估等方面实现信息共享。

　　3．建立林权抵押贷款的风险分散和赔偿机制，实现风险共担

　　完善的林权抵押贷款风险分散和赔偿机制包含四个要素，即林权流转交易平台、林权抵押担保机制、林业信用体系和林业保险制度。

　　（1）加快成立涵盖森林（或林木）资源资产评估中心、林权登记管理中心以及林权交易服务中心等在内的林权流转交易平台。明晰林权权属，加强林权抵押登记管理，扶持一批公正中立、评估咨询业务能力强、质量优、信用好及收费适中的林权资产价值评估机构，促进林权价值评估和交易流转的规范化和市场化，提高商业银行对林权抵押物处置变现的可得性和便利性，保障商业银行的财产处置权和收益权。

　　（2）加快设立国有资本和社会资本相辅相成、互为补充的林权收储担保机构。积极探索设立政策性林权收储担保机构，放开市场准入限制，鼓励和支持社会资本主导或参与设立林权收储担保机构；支持金融机构拓宽抵押标的物范围，通过抵押担保组合方式降低林权抵押贷款风险，如林业经营主体联保、林业基地担保等。此外，还可以探索设立林业政策性再担保机构，支持担保机构为林业经营主体提供抵押贷款担保。

　　（3）加快建立林业信用体系。信用缺失是制约林业经营主体融资的重要原因。建立林业信用体系，需要政府引领，多方面共同参与。在地方政府特别是林业管理部门和国土资源管理部门的牵头下，积极发挥人民银行、发展改革委等部门的作用，充分调动金融机构、评级机构和征信机构等的积极性，探索市场化、专业化运作机制。此外，还可以立足试点，逐步向全国扩散。

　　（4）加快建立林业保险体系。随着林业产业的快速发展，林业保险市场空间巨大。目前我国林业保险的供给明显滞后于林业经营主体的服务需求，下一阶段，应建立健全政府主导、社会参与的林业保险体系。进一步加大对林业保险的政策支持力度，探索设立政策性林业保险机构，对从事商业性林业保险的保险机构给予税收减免、财政贴息等政策优惠和财政补贴，通过再保险公司对林业保险进行再保险，缓解林业保险的财政压力；综合考虑保险责任、风险区域以及前期林业保险经营情况等因素，科学合理厘定林业保险费率，扩大林业承保面，推动实现林业保险体系的多层次、广覆盖与可持续。