徐晋涛：中国集体林权改革回顾及其绩效评价

2018-03-28 21:44 来源:北大国发院BiMBA 改革

原标题：徐晋涛：中国集体林权改革回顾及其绩效评价

集体林权改革是农村土地改革进程的一部分

费孝通在《乡土中国》中提出，农村的土地问题，是历史上中国农民困苦不堪的重要原因之一。从国际经验来看，许多国家在实现现代化的过程中，都需要进行土地改革。土地问题不解决，生产要素过于集中，将会导致出现三种“不完善”：即土地市场不完善、劳动力市场不完善、信贷市场不完善。而林权改革的重大意义，恰恰在于有助于克服这些不完善。

另外，在中国还存在一些更具体的问题，比如土地经营中的腐败问题、维护农民基本权益和改善集体林经营管理问题、改善乡村治理结构问题。集体林权改革也同样有助于解决这些问题。

集体林权改革是农村土地改革进程的一部分中国两次集体林权改革回顾

从历史来看，中国的集体林权改革可以分为两轮：

1981-1986的第一轮改革——“林业三定”改革；1981年，国家制定了“林业三定”政策；1985年，国家放开了木材市场，在这之前，全国的木材都是统购统销的。但是，这次集体林权改革也似乎造成了一些问题，其中非常突出的一项是大规模的砍伐森林。1985年，中国的木材产量陡增，达到了建国以来的高峰。到了1987年，随着中央20号文件的出台，本轮林权改革基本停止。此后，尚未“分林到户”的集体林地不再承包给私人家户，已经承包给私人的林地，也有部分遭到了重新集体化（如江西省），另外木材市场也重新回归了林业部门一家经营。应该说，80年代的这次“林业三定”改革从某种意义上讲是失败的。

从2000年至今的第二轮改革：这一时期的鲜明特点是：以政策、法律的形式将农民的许多权益确定了下来。从2003年到2007年，已经有14个省出台了林权改革政策；2008年，国家出台了中央层面的林权改革政策；而截止2010年，全国20个省都制定了自己的改革政策。此外，这些政策给农民带来的许多权益也被《物权法》所确定了下来。除了正规化、法治化的特点外，这次改革还有一些其他特点，比如：

地方启动，中央认可。全国先有14个省出台了自己的改革政策，中央才继而跟进，在全国层面出台了国家政策。而在这些省份当中，福建成为带头省份；

“村级决策”带来了多样化的改革结果。到了2008年，中国的基层民主自治已经推行了一段时间，因此，主要的村一级的经济决策是由村民集体自己做出的。因此，这样的“村级决策”在林权改革问题上就带来了非常多样的改革方案——有的村将全部集体林进行了分林到户，而还有一些村甚至没有进行多少集体林的林权改革；

承包合同期延长，分林到户的合同期最高达到了70年，与城里的商品房产权一致；

农民权利增强，在林权问题上获得了更为丰富的经营权，拥有了继承、转让和抵押林权的权利；

此外，许多推行林权改革的地区还发放了林权证；

通过调研，我们发现本次林权改革取得了很大成绩

为了全面评估这一次集体林权改革的绩效，北京大学也分别于2006年和2011年发起了两轮专项调查，共调查了8个省，49个县，141个乡，288个村，3180个农户的林业问题。这是国家林业局支持下，中国学界进行过的规模最大的林业调查之一。这次调查的主要内容是：分析了本轮集体林权改革的直接成果；调研了改革对森林资源管理的影响（包括造林积极性、林业投资、村级森林资源变化等）；此外，这些调研还重点关注了林权改革对林农家庭决策和福利的影响（包括劳动力决策和能源消费结构）。通过调研，学者们发现尽管这次集体林权改革在普遍意义上取得了重大进步，但其具体效果还是因省而异的。比如，在集体林权改革起步较早，林业家庭经营比例已经较高的省份，林权改革的进展就是有限的，家庭经营比例在林权改革后并没有预料中那么大的提高。这从某种意义上讲，也是“村级决策”的必然结果。

要评估林权改革的绩效，我们可以重点关注木材生产、人工造林面积和林农收入结构三大指标。根据对调研结果的描述性统计，我们发现本次林权改革使得木材生产和人工造林面积当中家庭经营的贡献比例显著提高；此外，在施行了林权改革后，家庭生产占林农收入的比例也有所提高。通过更加精细的实证分析，我们得出了一些规律性结论：

林权改革决策是农村基层民主成熟程度的检验；

存在较强的外部监督时，森林的家庭经营比例可得到增加；

在村长、村支书长年未更替的村，林权改革的速度往往比较慢；

存在有寻租与效率的替代；

在另一篇实证文章（Xu, Deininger, Siikamaki and Ji, 2013）中，我们发现了林权改革的其他作用，包括：

救生圈效应——对于教育水平较高的农户，，林权改革可促进异地非农就业，而经济危机+林权改革则促进本地返乡就业；

劳动力吸纳效应——对于教育水平较低的农户，林权改革为其提供了更多的林业就业岗位；

自主经营增加——提高林农的借贷和投资能力；

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总的来说，目前还较难对本轮林权改革的成果进行完善的评估。由于各地林权结构存在显著差异，变化方向也不尽相同，因此改革的进展在各地差距也很大。不过，我们还是发现，加强外部监督/上级监督对于推进林改目标的实现意义重大；在家庭经营得到加强的地方，农民林业投资、森林资源状况得到了改善；在家庭经营得到加强的地方，农民自营经济得到了发展；部分农民受益于救生圈效应、部分农民家庭直接增加了农业、林业劳动力投入；更为重要的是，林业改革对缓解农村收入不平等有重大意义。

中国的林权改革对其他发展中国家也有重要的参考价值

最后，从国际经验来看，林业部门的改革在发展中国家越来越普遍，但改革顺利的国家则少之又少。虽然中国的本轮林业改革取得了一定的成绩，但总体而言，中国国有林区的改革还与其他发展中国家的改革一样进展缓慢。另外我们也有必要认识到，农村社区绝不是乌托邦。在中国，农村社会的基本矛盾无一不与农村土地制度高度相关。建立以家庭经营为基础的土地制度、林地制度，是促进中国农村可持续发展的必由之路。而中国林业部门的家庭化改革方向，对世界其他发展中国家也有重要的借鉴意义。

（张舜栋整理，本文为演讲人在北大国发院纪念改革开放四十周年系列活动上的发言，已经本人审阅）