穗府办函〔2018〕47号

广州市人民政府办公厅关于印发广州市完善集体林权制度工作方案的通知

各区人民政府，市司法局、财政局、人力资源和社会保障局、国土规划委、农业局、林业和园林局、工商局、金融局：

《广州市完善集体林权制度工作方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。实施过程中遇到的问题，请径向市林业和园林局反映。

广州市人民政府办公厅

2018年3月12日

广州市完善集体林权制度工作方案

为全面贯彻党的十九大精神，巩固和扩大集体林权制度改革工作成果，进一步发挥集体林业在维护生态安全、实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战等工作中的重要作用，根据《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号）、《广东省人民政府办公厅关于印发广东省完善集体林权制度实施方案的通知》（粤府办〔2017〕66号），结合我市实际，制定本工作方案。

一、总体目标

到2020年，集体林业良性发展机制基本形成，集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制逐渐建立，各项权能进一步明晰，森林分类经营管理制度逐步完善，林地林木流转进一步规范，林权抵押和政策性森林保险覆盖面进一步拓宽，集体林地服务体系和经营管理水平明显提升，达到集体林区森林资源持续增长、林农林业收入显著增加、农村人居环境不断优化的目标，努力实现“生态美、百姓富”的有机统一。

二、主要内容

（一）完善产权制度。

1．完善集体林权确权发证。继续完善产权制度，做好集体林地林木确权登记发证，依法发放不动产权证。林权类不动产登记的受理、审核、登簿、发证，由不动产登记机构统一办理。市各级国土资源、林业主管部门要切实按照《广东省国土资源厅广东省林业厅关于做好林权类不动产统一登记工作的通知》（粤国土资登记发〔2017〕163号）要求，积极配合、密切协同开展林权类不动产登记等工作。各区政府要将自留山、承包责任山的权属证书发放到户，由农户持有；对采取联户承包的集体林地，要将林权份额量化到户，鼓励建立股份合作经营机制；对农村集体统一经营管理的林地，要按照《广东省农村集体资产管理条例》进行经营管理，努力提高集体资产管理效益。从2021年开始，在办理林地征占用、林木采伐、林地林木流转、林权融资抵押等事项时，原则上要凭林权证或不动产权证办理。

2．探索集体林地三权分置。在坚持集体林地林农集体所有的前提下，逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，引导集体林地经营权有序流转，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体林权制度，形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。

3．加强集体林权权益保护。在承包期内，农村集体经济组织不得强行收回农业转移人口的承包责任山。保障林权权利人合法权益，任何单位和个人不得禁止或限制林权权利人依法开展经营活动。确因国家公园、自然保护区等生态保护需要的，可探索通过市场化方式对林权权利人给予合理补偿，着力破解生态保护与林农利益间的矛盾。有序开展进城落户林农集体林地承包权依法自愿有偿退出试点。自留山、责任山承包者要切实履行造林绿化和森林防火、林业有害生物防治等管护责任。

4．加大林权争议调处力度。各区政府要切实落实林木林地权属争议调解处理的主体责任，按照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》要求，依法及时作出行政处理决定，提高案件办结率。建立健全林权争议调解员聘用管理制度，争取批量解决林权争议历史遗留问题。

（二）强化流转管理。

1．规范林地林木有序流转。按照《广东省林地林木流转办法》的要求，健全林地林木流转制度，规范林地流转秩序，支持公开市场交易，维护林地所有者、经营者合法权益。鼓励和引导农户采取出租、转包、入股等方式，将集体林地经营权和林木所有权向专业大户、合作社、龙头企业、家庭林场等经营者依法流转。

2．强化林地流转合同管理。承包和流转集体林地，要签订书面合同，切实保护当事人的合法权益。加强林地林木流转合同管理，推广使用统一的林地流转合同示范文本，完善合同档案管理。合同应明确规定当事人造林育林、保护管理、森林防火、林业有害生物防治等责任，促进森林资源可持续经营。村委会或农村集体经济组织要监督林业生产经营主体依照合同约定的用途，合理利用和保护林地。

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3．强化林地林木流转监管。加强林地林木流转监督管理，及时查处纠正违法违规行为。国有林权流转要纳入公共资源交易平台进行交易，集体统一经营管理的林地林木流转要纳入农村集体产权管理服务等相关产权平台进行交易，促进林地林木流转公平、公开。集体林权流转不能搞强迫命令，不能违背承包农户意愿，不能损害林农权益，不能改变林地性质和用途。要通过结合完善集体林权制度，妥善解决林权流转不规范、流转租期过长、流转租金过低、侵害集体与林农利益等历史遗留问题。

（三）放活生产经营。

1．落实分类经营管理政策。推行商品林、生态公益林分类管理制度，完善区划界定方法和程序，优化林地资源配置。充分发挥集体林业的生态功能，符合条件的集体统一经营管理山林，要尽可能划入生态公益林。开展生态公益林保护状况动态监测，在不影响整体生态功能、保持生态公益林相对稳定的前提下，经原批准机关批准，允许对承包到户的生态公益林进行调整完善。

2．科学经营管理生态公益林。按照“非木质利用为主”的原则，加强对生态公益林非木质资源开发利用项目的规划、指导、监督和管理，在不破坏森林资源和森林生态系统功能和生物多样性的前提下，允许在生态公益林范围内适度开展林下种植、森林游憩等非木质资源开发利用，提高生态公益林综合利用效益。

3．放活商品林经营管理自主权。完善森林采伐更新管理制度，进一步改进集体人工商品林管理，赋予林业生产经营主体更大的生产经营自主权。全面推行集体林采伐公示制度，各区政府要及时公示采伐指标分配的详细情况。

4．探索创新自留山、承包责任山经营管理模式。在切实维护林农合法权益的前提下，努力提高自留山、承包责任山经营效益和林地产出率，帮助林农增加经济收入。健全完善集体统一经营管理山林的股份经营，推进集体山林股份权能改革试点，进一步激发集体统一经营管理山林的活力，依法落实农户对集体统一经营管理山林的经营自主权。

（四）创新经营模式。

1．支持集体林业开展多种经营。以绿色富民产业为先导，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的生态文明发展道路，进一步转变林业发展方式，加快产业结构调整，提升森林资源综合利用和林业经营管理水平。引导工商资本投资林业，大力发展特色经济林、森林生物质能源、森林生物制药、森林旅游休闲康养等绿色新兴产业。鼓励林业碳汇项目产生的减排量参与温室气体自愿减排交易，促进碳汇进入碳交易市场。

2．加快发展特色林下经济。按照《广州市林业和园林局关于印发广州市林下经济发展规划（2016—2020年）的通知》（穗林业园林通〔2017〕193号）的要求，进一步加大政策和资金扶持力度，大力发展以森林旅游业为龙头、以林下种植业为基础、以林蜂养殖业为补充、以林产品采集加工业为辅助的我市特色林下经济产业。充分发挥我市良好的区位、交通、森林资源等优势，重点开发集生态观光、休闲度假、康养娱乐于一体的森林生态旅游项目，推进森林生态旅游不断扩大规模、提升档次，持续保持森林生态旅游良好发展态势。充分利用林地资源从事林下种植、采集加工等立体林业，不断延伸林下经济产业链，建立复合经营、循环相生、协调发展的林业产业生态发展模式，实现林下经济可持续发展。

3．积极培育新型林业经营主体。在坚持和完善农村基本经营制度的前提下，加快培育和发展林业龙头企业、合作社、家庭林场、森林人家、专业大户等新型林业经营主体，在政策引导、资金扶持和项目建设等方面加大扶持力度。创新林业经营组织方式，推进家庭经营、合作经营、企业经营等共同发展，提高林业经营集约化、组织化、社会化、产业化水平。

（五）优化管理服务。

1．优化行政管理方式。简化林业行政审批环节和手续，明确禁止性和限制性行为，减少政府对集体林微观生产经营行为的管制，充分释放市场活力。林业主管部门要完善全国林地“一张图”管理，将集体林地保护等级落实到山头地块、明确林业生产经营主体，向社会公示并提供查询服务。

2．完善社会化服务体系。加快基层林业主管部门职能转变，强化公共服务，逐步将适合市场化运作的林业规划设计、市场信息、技术培训等服务事项，交由社会化服务组织承担。研究探索通过政府购买服务方式，支持社会化服务组织开展森林防火、林业有害生物统防统治、森林统一管护等生产性服务。积极发展林业电子商务，健全林产品交易市场服务体系，建立特色林产品直采直供机制。

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3．加强林业经营管理人才培养。加强基层林业技术人员培训，提升林业经营管理服务能力和服务水平。引导和鼓励大学毕业生从事林业生产、经营、管理，在技术培训、项目审核、就业创业等方面大力扶持，努力提高他们的经营管理水平，培育一批懂技术、会管理、善经营的新型林业经营管理人才。

4．健全经营纠纷调处机制。各区政府要加强对农村林地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导，加强纠纷调解仲裁人员培训，逐步建立律师、公证机构参与纠纷处置的工作机制。妥善处理各类纠纷，做好重大纠纷案件的应急处理工作，切实维护社会和谐稳定。

5．加大金融支持力度。推动建立林权抵质押贷款和林业贴息贷款制度，完善森林保险制度，扩大森林保险覆盖面。以多种形式探索成立林权收储中心、林权抵押评估担保机构。充分发挥“政银保”作用，鼓励和引导金融机构、社会资本为新型林业经营主体提供金融支撑。

三、工作步骤

（一）部署安排阶段。

各区政府要结合深化集体林权制度改革工作实际，研究制订完善集体林权制度工作方案，明确工作任务，落实工作责任，确保完善集体林权制度各项工作落到实处。各区政府要在2018年4月底前出台完善集体林权制度工作方案，并报市林业和园林局备案。

（二）全面实施阶段。

各区政府按照制订的完善集体林权制度工作方案目标要求，认真组织实施，到2019年底，基本完成集体林权制度改革各项工作任务。

（三）总结提升阶段。

各区政府按照上级文件精神要求，抓紧查漏补缺、整改完善。同时不断总结经验，完善相关政策措施，提高改革成效。到2020年底，基本形成集体林业良性发展机制。

四、工作要求

（一）加强组织领导。

完善集体林权制度改革实行省级部署、市级督导、区级实施的工作机制。各区政府要强化主体责任，加强组织领导，全面完善集体林权制度改革工作，市各有关部门要积极配合，确保改革任务顺利推进，按时完成。

（二）明确工作责任。

各区政府要结合本地实际，细化目标任务，提出具体推进措施。要建立工作责任制，层层分解改革任务，，责任落实到人。市各有关部门要积极参与，主动支持，密切配合，通力协作，特别是各级林业部门要加强指导和协调。

（三）鼓励积极探索。

充分利用各种改革试验示范平台，支持在集体林权股份权能改革、放活商品林经营权、优化林木采伐管理、科学合理利用生态公益林、完善股份合作机制、建立集体林地三权分置运行机制等方面进行深入探索。

（四）做好宣传培训。

积极开展完善集体林权制度改革的宣传活动，对参与完善集体林权制度改革的人员实行培训，确保能正确熟练地掌握有关法律法规政策规定，保质保量完成改革工作。

（五）落实工作经费。

各区政府要根据林业、不动产登记等相关部门工作需要，将完善集体林权制度工作所需经费列入年度财政预算，确保按时足额到位。

（六）加强考核评价。

各区政府、市各有关部门要将完善集体林权制度作为全面深化改革的一项重要工作，建立考核评价机制，强化检查督办，推动改革工作平稳实施和各项任务按期完成。2018年4月份起，各区政府于每季度最后一个月25日前，将完善集体林权制度改革工作进展情况报市林业和园林局，由该局每季度通报1次全市工作进展情况。