《中国经济周刊()》记者 郭芳I北京报道

在国家“十二五”规划中，森林覆盖率和森林蓄积量被列为了约束性指标，并且，这两项约束性指标将被纳入各级政府的任期目标考核指标，加大考核的力度。

而在“十一五”期间，仅森林覆盖率一项被纳入约束性指标，但并未分解到各地对地方政府进行责任考核。相比“十一五”，落实到地方政府的责任与约束性明显增强。

国家林业局副局长张建龙接受《中国经济周刊》专访时表示，这意味着林业建设被纳入国家发展战略，体现了我国政府转变经济发展方式和积极应对气候变化的决心。

人多林少、保护与利用矛盾十分突出

《中国经济周刊》：从第七次全国森林资源清查结果看，我国森林资源现状如何？与世界平均水平相比还有多大差距？

张建龙：第七次全国森林资源清查（2004—2008年）结果表明，全国林地面积30378万公顷，森林面积19545万公顷，森林蓄积量137亿立方米，全国森林植被总碳储量达78亿吨；森林覆盖率从新中国成立初期的8.6%提高到20.36%。但是，我国仍然是一个少林国家，经济社会发展需求与林地供给关系紧张等矛盾依然十分突出，森林资源总量不足，生态系统整体功能非常脆弱，人多林少、林地保护与利用矛盾的问题依然十分突出。

一是林地总量不足，逆转严重。我国森林覆盖率仅为世界平均水平的2/3，用占全球4.7%的森林支撑占全球23%的人口对生态和林产品的基本需求；人均有林地面积0.13公顷，仅为世界人均水平（0.6公顷）的22%，人均森林蓄积量10.15立方米，只有世界人均占有量的1/7。第七次全国森林资源清查结果表明，清查5年间隔期（2004—2008年）内，全国因毁林开垦、自然灾害、工程建设等导致林地转为非林地面积达832万公顷，其中近85%为毁林开垦。有林地逆转为非林地的面积为337万公顷，相当于同期全国造林面积的十分之一，而且毁林开垦等流失的多为蓄积量高的优质林地。

二是林地退化明显，生产力低下。我国大部分林地分布在干旱半干旱地区，土层瘠薄、水肥条件差，生产力低。全国乔木林单位面积蓄积量不到86立方米/公顷，仅为世界平均水平的78%；林分平均郁闭度只有0.56，相当于正常密度的67%；森林年净生长量3.85立方米/公顷，仅为林业发达国家的一半。现有森林人工纯林多、混交林少，单层林多、复层林少，中幼林多、成过熟林少。特别是占我国林地面积约60%的集体林地，单位面积蓄积量只有53立方米/公顷。

《中国经济周刊》：森林覆盖率“十一五”期间提高多少，主要采取了哪些措施？

张建龙：根据第七次全国森林资源清查结果，5年间隔期（2004—2008年）内，我国森林覆盖率提高了2.15个百分点，达到了20.36%，5年间年均增长了0.43个百分点。这表明已提前完成了“十一五”规划确定的“到2010年森林覆盖率达到20%”目标。这些年来，为了扩大森林资源总量，我国政府采取了一系列政策措施，突出表现在以下几方面：一是全面实施了天然林保护、退耕还林、京津风沙源、三北防护林、沿海防护林、速生丰产林等系列林业重点工程，重点工程造林规模占到全国造林总面积的70%以上。在重点工程带动下，全国每年完成营造林面积都在8000万亩左右。二是积极推进集体林权制度改革，通过集体林改，把27亿亩集体林地承包到农户，实现了非公有制林业的大发展。近5年全国新增人工林面积中，个体占71%左右。三是加大了生态建设及造林绿化的投入。2003—2008年5年间，国家对林业建设总投资规模相当于“九五”期间总投入的1.4倍。特别是人工造林投资补助标准翻了一番，由每亩100元提高到了200元。

逐步建立森林资源年度监测机制

《中国经济周刊》：“十二五”期间，我国森林覆盖率发展目标是多少？完成这一目标存在哪些压力？

张建龙：森林覆盖率发展目标是到“十二五”期末达到 21.66%，比第七次清查的20.36%增长1.3个百分点。应该说，完成“十二五”森林覆盖率指标面临着诸多压力，一是造林绿化的难度越来越大，当前我国宜林地60%分布在干旱、半干旱地区；二是经济社会发展对林地需求持续增加，林地保护管理压力不断增加；三是森林生态产品短缺，资源保护与木材刚性需求的矛盾仍十分突出；四是需要努力增加林业碳汇，积极应对国际气候变化。这表明林业工作的任务依然艰巨繁重，要求我们必须转变林业发展和森林经营的方式，从重视量的增加转向重视质的提高。

要确保“十二五”森林覆盖率增长目标，必须从以下几个方面采取积极措施：一是进一步加强林地保护管理，保障森林资源发展空间。全面落实《全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）》（下称《纲要》），强化宏观调控，严格林地用途管制，实施占用征收林地定额管理，坚持森林面积的占补平衡，严厉打击毁林开垦和非法占用林地，确保林地面积不减少。二是继续加大造林绿化步伐。每年必须完成造林面积9000万亩。三是创新森林资源保护发展的体制机制。我国林业处于整体转型期，体制不顺、机制不活依然制约森林资源发展。今后，通过深化集体林权制度改革，推进国有林场和重点国有林区管理体制改革改革，理顺管理体制，激活经营机制，有效促进森林资源可持续发展。

《中国经济周刊》：“十二五”森林覆盖率指标是如何分解到各省的，如何对地方政府进行约束？

张建龙：在全国林业发展“十二五”规划的指导下，各省也都根据自身的实际情况，制定“十二五”发展规划，确定各省区的森林覆盖率发展目标。全国森林覆盖率增长目标分解到各省区，主要考虑各省区的现有宜林地数量、规划的人工造林和封山育林面积，以及征占用林地面积定额等几方面因素，以各省区 “十二五”森林面积增加量合计，不少于全国林业发展“十二五”规划的森林面积增加总量为原则分解确定的。

森林覆盖率、森林蓄积量是国民经济发展的两个约束性指标。为了确保“十二五”规划森林覆盖率增长目标实现，将森林覆盖率、森林蓄积量纳入各级政府的任期目标考核指标，加大考核力度，强化各级政府保护发展森林资源的责任，确保森林面积和森林蓄积同步增长。国家林业局也将逐步建立森林资源的年度监测机制，及时反映森林资源保护发展成效和阶段性目标的实现情况，为任期目标考核提供基本依据。

森林覆盖率指标纳入各级政府的任期目标进行考核，将进一步促使各级政府更加重视森林资源保护和发展，从而采取有效的政策和措施，加快林业发展；同时，也使社会各界更加关注森林资源的变化，并对林业工作予以有效的监督，确保森林资源增长。

《中国经济周刊》：我们发现，在森林资源保护问题上，国家越来越强调对地方政府的约束性和责任制，在去年出台的《纲要》中也强调了这一点。

张建龙：对，这个很重要，实际上根据我国的体制优势，最重要的一项措施就是要把所涉及到的这些指标和要求落实到各级政府主要领导上，落实责任制非常重要。《纲要》中明确要实现两大责任指标：第一，森林保有量，这是一个约束性指标，，必须实现。第二，征占用林地不能突破定额指标。《纲要》已经有明确的要求，并且《国务院关于全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）的批复》中特别强调，把森林保有量、征占用林地定额作为政府目标考核的重要内容，建立并落实考核体系和考核办法。如果这些责任真正落实到位了，监测评估到位了，对我们林地的保护利用能起到很大的作用。