胡海洋：对学位授权点评估政策的评估  
 

2016年3月25日，教育部网站发布了学科专项评估结果，引起了很大的反响。很多学校、学者通过不同渠道表达了对评估结果的质疑。教育部作为我国教育管理权威部门做出的处理结果却引发大面积的质疑。为什么会出现这样的现象，值得研究和反思。

纵观此次专项评估，把统计领域的学科分类设置当成指挥棒，评估统计指标没有经过必要的信度和效度分析，不懂得公共决策和制度设计，缺乏必要的程序正义思想。此次评估被撤销的东北大学的统计学、中国科学技术大学的公共管理、同济大学和华南理工大学的法学等学科，正是学位授权点评估操作者们需要好好补课的学科。

在对自2009年开展新一轮研究生教育改革以来的系列政策、措施、流程和方法进行系统分析评估后，笔者认为总体上，政策评估结果为不合格，建议限期整改。对《2014年学位授权点专项评估结果及处理意见》，建议主动撤销。对我国现在的研究生培养管理体制进行重新系统设计。

（以下为个人所做的政策评估，仅代表个人观点，仅限于学术讨论。由于本人能力浅薄，如有论述不当，欢迎指正。断章取义，歪曲引用者，文责自负。）

一、现行学科设置和学位授权点评估流程

我国的研究生教育在2009年开始进行了新一轮的“改革”。教育部2009发布《学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法》，该办法第十条规定“授予硕士、博士学位和培养研究生的二级学科，原则上由学位授予单位依据国务院学位委员会、教育部发布的学科目录，在一级学科学位授权权限内自主设置与调整。”

现在施行的是教育部2011年发布的《学位授予和人才培养学科目录设置（2011）》，在该目录下一级学科有110个。一级学科目录设置以教育部和国务院学位委员会的名义发布正式文件。由于教育部规定了高校可以自主设置二级学科，所以二级学科没有用正式文件发布。但是教育部在通知培养单位按照新目录进行学科调整文件的同时，下发了一级学科下二级学科设置的指导性文件。

在2009年，管理办法发布后，教育部将一级学科设置的审核权限进行了下放，一方面委托部分高校进行一级学科硕、博士授权点设置的审核，另一方面由各省级学位委员会进行其他授权点的审核。2010、2011年，在全国高校中掀起了一级学科设置和申报的热潮。

可能因为在一级学科设置上狂飙突进和野蛮生长，教育部2012后基本暂停了新的一级学科设置申报工作。2014年发布了学科授权点评估的流程和办法，并启动了对2010、2011年设置的学科授权点进行专项评估工作。

专项评估工作的开展，由教育部组织学科评议组和教学指导委员会，以材料审查为主进行评估，一般不进校。在专项评估工作结束后，根据学科评议组形成的意见，分成不合格、限期整改、合格，上报国务院学位委员会。国务院学位委员会在一年一度的会议上，根据国务院学位办提出的意见做出处理结果。

2015年，教育部发布学位授予点动态调整办法，该办法规定高校可以对学科授权点进行调整，在已有授权点的基础上，撤一个，增一个，基本停止了新增一级学科点的申报工作。

二、对采用学科分类设置作为宏观管理手段的评估

采用学科划分，由教育行政主管部门主导学科授权点的设置在当今世界上，属于极少的特例。就目前公开资料来看，还很难找到有其他国家采用类似的管理制度。

从大学的历史发展来看，学科划分起始于欧洲。在16、17世纪，大学为了让学生选课，编制了课程目录。最开始课程目录按照教授的威望、资质等排序，逐步发展到按照教授讲课的内容和主题进行归纳，将相近的课程排在一起。学术共同体发展以后，就创办了很多的学术期刊。随着图书馆的发展，为了便于读者查阅，又把内容相近的期刊进行归类，如果出现新的、无法纳入到原有归类中的，就开辟新的目录。从图书馆统计分类需要，逐步发展到教育统计中。

在欧美以及世界教育发达国家，学科分类都是用于统计学意义上的，从未出现过有一个专门的机构依据学科分类来管控全国学校的学科设置。因为学科分类采用的是归纳法，是对已有的学科发展进行的统计分类，立足于实践，也落后于实践。学科的发展注重的是对未来的探索和对实践中出现新问题的解决。未知领域和新问题，谁能知道是属于哪个学科呢？因此，固守传统的学科分类来统一指挥全国的学科设置，必然是以落后的标准阻碍学科的创新。由教育主管部门先进行学科划分，然后要求全国的高校在这一个统一的指挥棒下进行办学，既不符合学科发展规律，也不符合现实发展的需要。

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其实，在改革开放之初，我国进行研究生培养伊始，决策层面就对采用学科分类指导研究生培养进行了讨论。1980年，在《关于国务院学位委员会第一次（扩大）会议的报告》中就明确提到“学位学科授权，国外大体有两种做法：一种如日本、苏联，国家统一规定各级学位授予的学科门类，分类一般划得比较粗。另一种如美国、英国，是由各授予单位自行规定授予的学科，国家只是在统计时加以综合分类，不做统一的规定。”“对我国学位学科门类的划分，大家比较一致的意见是，结合我国情况，统一规定学位的学科门类，并且划得粗一点为宜。大家赞成采用一九六四年制订学位条例时的学科分类方案，即分为：哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学等十类。待实施一段时间之后，再考虑是否增减调整。”

这里需要注意的是，国务院学位委员会第一次扩大会议讨论的是学位学科授权的门类，而不是学科分类，不是分成什么一级学科、二级学科。但是随着时间的发展，教育主管部门对学科分类不断细化，并将这种细化后的目录作为全国研究生教育宏观管理的依据。差之毫厘、谬之千里。当年就意识到要在学科门类的划分上都要粗一点，可是在制度演变过程中，却逐渐背离了当初制度设计的初衷。

从实际情况来看，当年采用学位学科分类，设置学科评议组和教学指导委员会，是因为当年我国的高等教育，尤其研究生教育，都在百废待兴、恢复重建和初步发展时期。全国高水平的研究生导师很少，建立学科评议组，确定学科设置的要求等等，可以集中全国的智慧来指导底子很薄的培养单位的发展。在从无到有的过程中，建立必要的分类指导制度是可以理解的，也发挥了积极的作用。但是，我国高等教育发展到了今天，创新已经成为主旋律了。原有的分类指导制度已经严重束缚高校在学科建设上的创新和探索。

学科分类本来就是个仁者见仁、智者见智的事情。2009年国家标准委发布了《中华人民共和国学科分类与代码国家标准》（GB/T 13745-2009）。这个标准设了5个门类、62个一级学科、748个二级学科、近6000个三级学科。这个标准与教育部发布的《学位授予和人才培养学科目录（2011年）》有很多不同。

作为具体的培养单位，在学科设置上，为了方便管理，方便学生选课，可以根据历史传统、现实需要进行学科分类。学术共同体也可以把相近或相似的学科进行归类，通过自己的确认，把自己的研究领域归到某个学科。期刊、数据库、统计报表等也可以对学科进行分类。但就是国家的教育主管部门不能把学科分类作为指挥棒。因为学科分类是微观层面的事情，是没有科学统一的标准，是基于实践总结而永远落后于实践发展的，用于宏观管理就会导致千人一面，阻碍创新，固化发展。

三、对一级学科硕、博士授权点设置政策的评估

教育部2009发布的《学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法》中规定“授予硕士、博士学位和培养研究生的二级学科，原则上由学位授予单位依据国务院学位委员会、教育部发布的学科目录，在一级学科学位授权权限内自主设置与调整。”

这个规定是说，学位授予单位可以自设二级学科，但是有个前提，就是要有一级学科学位授权权限。事物的发展都是从小到大，从弱到强的。一级学科属于二级学科的聚类，没有二级学科的发展，哪来一级学科的建立。没有二级学科的建设，怎么取得一级学科学位授权权限？比如说，某个高校要建立国际经济法学科，那么你必须首先要取得法学一级学科学位授权权限，你没有权限，就无法设置。但你要取得权限，又必须要有国际经济法的二级学科。这样的规定让高校如何是好。在这样的规定下，学科建设不能“小而精”，必须“大而全”。

这种陷阱逼得高校不跳也得跳。高校想发展新的学科，就必须要积极申报一级学科授权资格。本身学科发展是学校根据实际情况和发展需要灵活处理的事情，现在却变成了稀缺资源。在这种本不是资源，却变成稀缺资源的扭曲机制下，全国的高校有条件也申报，没有条件创造条件的也要申报。先把配额拿到手再说，谁知道什么时候又要变卦呢。对政策没有预期就产生了高校在学科点上的野蛮生长。没有办法，过了这村就没这店了。

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像这次评估中的同济大学、华南理工大学等，要发展某几个能够发挥学校优势，利于资源结合，具备一定实力的法学二级学科，那么就必须要申报法学一级学科授权点。否则就无法发展。当然在教育部的这条规则下，其实也可以变通的，可以在相近学科下面设二级学科，比如没有法学一级学科授权，那么可以在经济学下设经济法、国际经济法二级学科，可以在环境科学下设环境法，可以在政治学下设宪法和行政法，可以在……可是这么一来，学校的学科管理就全乱套了。

这个逻辑悖论在知识产权学科发展上表现的最为明显。2008年，国家（中共中央、国务院）发布了《知识产权战略纲要》，实施知识产权强国战略。在纲要中明确提出要设立知识产权二级学科。从2008年到现在，至今都未设立。因为不知道在哪个一级学科下设立。一个国家战略中提出的措施，8年都未落实，更别提高校在新学科方面的自主设置和创新了。要是没有什么一级学科授权权限，这些新兴学科早就蓬勃发展起来了。

那什么是一级学科呢?教育部在2009发布的《学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法》中规定了几个标准，其中一条规定“一般应有若干可归属的二级学科”。2011年发布的《学位授予和人才培养学科目录设置（2011）》中又规定如“科学技术史（不设二级学科），管理科学与工程（不设二级学科）”等等。什么叫一般？什么学科没有二级学科可以称为一级学科，什么学科应该有若干可归属的二级学科？搞不清楚。估计学科自己也很郁闷，心里肯定在想，到了中国，学科也要评职称，是一级，还是二级，教育部说了算。

由于很多新兴学科在教育部目录下无法明确归类，所以高校为了发展新兴学科就不得不申报传统一级学科的授权点。比如这次评估中的中国科大，结合自身特色和优势，建设了知识产权与创新管理、科技传媒管理等新学科。在传统学科中很难设置，由于这几个学科都是面向公共领域的管理，所以申报了公共管理一级学科授权点。但在评估中，传统的公共管理一级学科下的二级学科又找不到这些学科，如何评估？

四、对学位授权点评估办法的评估

2014年，教育部出台了《学位授权点合格评估办法》。办法规定：合格评估分为自评和教育行政部门随机抽评。自评分成“合格”和“不合格”。如果自评不合格，结论就是不合格，估计这种事一般学校都做不出来。因为2015年，教育部又出台了学位授权类别动态调整政策。自评要是不合格，学校完全可以主动撤销，还保住了一个配额。

教育行政部门随机抽评规定了“抽评比例一般不低于20%”。“抽评材料主要是学位授予单位公开的《学位授权点自我评估总结报告》”“抽评采用通讯评议的方式进行，个别学位授权点可进行专家实地评估。”（通篇也没有说明这个“个别”是什么样的“个别”，为什么要有“个别”）。

办法规定“随机抽评的学位授权点按专家评议意见认定。” “国务院学位委员会根据学位授权点合格评估结果和处理意见，分别做出限期整改或撤销学位授权的处理决定。”“学位授予单位要保证自我评估材料的真实可信，对公开材料存在弄虚作假的学位授权点，将直接列为限期整改的学位授权点；经整改仍无法达到要求者，视为不能保证所授学位的学术水平，将撤销学位授权。”

这个规定，制度设计中存在严重瑕疵。“弄虚作假”直接列为“限期整改”，实事求是要是被评为“不合格”就面临“撤销学位授权”。这个评估主要是“通讯评议”，材料审查很难发现“弄虚作假”，因为没有比对证据。作假“限期整改”，不作假可能面临“撤销学位授权”，而材料作假又很难发现，这个机制设计不仅无法防范“道德风险”，而且“诱人犯罪”。

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教育部在“关于开展2014年学位授权点专项评估工作的通知”中规定：评估材料、培养方案和质量保证制度等材料，通过“全国学位与研究生教育质量信息平台”向社会公开。从启动评估到评估结果公布，“全国学位与研究生教育质量信息平台”都没有向社会开放，因为这个平台需要密码才能登陆。因为无法取得公开资料，就无法对此次评估的评估材料进行进一步的细致分析，所以对此次整个评估细节的研究还有待教育部的信息公开。

学位授权点的评估由谁来开展呢？学科评议组。学科评议组由教育部在全国遴选出来的，每个一级学科一个，大概十几个人。目前无法在公开信息中了解到学科评议组的遴选标准，也有赖于教育部进一步的信息公开。

五、对专项评估流程的合理性评估

评估结果的合理性一般受三个因素的影响，一是评估标准是否合理，二是担任评估的人是否适格，三是评估流程是否公正。

评估标准是衡量事物的尺子，必须要有效度。对于一个学科点的评估，评估标准的制定是一个复杂的过程。评估标准应该要有充分的讨论，并且要取得多数人的共识。而此次评估标准闭门造车，没有经过科学、民主的论证。评估标准应该做到尽可能的量化，形成一个较为统一的尺度。评估不是目的，而是要促进学科的发展。评估标准在学科申报之时就应该明示给培养单位。

而此次评估，评估标准极为模糊，大部分都靠评议组成员的自由心证。评议组成员是否适格就成为影响评估结果的最大变数。学位授权点评估不仅是具体学科的学术评估，而且还是专业的教育评估。现在评议组成员的遴选，没有明确的遴选标准，是否具有学术水准，具有哪个学科领域的学术水准，是否懂得教育评估方法和知识，是否存在道德瑕疵，是否经过了评估培训等等，都没有得到公众的考验。

学位授权点评估这种关系到基层培养单位学科生死的问题，涉及到学校声誉、教师发展、学生就业等微观群体重大影响的问题，必须要有公正合理的评估程序。而现在的学位授权点评估绝大部分都是材料审，审完材料，既没有沟通程序、反馈程序、听证程序、答辩程序和申诉程序，程序正义缺乏。

从这三个因素来说，此次专项评估，机制设计错乱、评价标准不明、评议组成员构成没有经过合理的程序、评估流程缺乏最基本的程序正义，明显不合理。

六、对教育部新一轮改革措施的整体评估

在仔细分析了2009年以来研究生教育改革方面的种种措施，可以看出这次所谓的改革，缺乏顶层设计，依然头痛医头、脚痛医脚，整个制度体系缺乏逻辑性，甚至反逻辑。

以此次被取消的四个一级学科博士授权点为例，这些授权点都是在2011年，根据规定的程序进行审核申报的，当时也是经过教育部授权设置的。经过几年的发展，，这几个授权点在学科建设方面都比申报之时有了长足的进步。部分高校或所在省份还把这些学科作为重点学科进行建设。也就是说，从学科本身来说，现在的综合水平肯定是大大高于申报时的水平。而当初是经过授权设立的，在发展提高以后，又被以评估不合格撤销。

在申报时，采用一套程序和办法，让这些高校的一级学科授权点得以设立，而在经过几年发展，学科建设各方面都取得进步以后，又采用另一套程序和方法，取消这些高校的一级学科授权点的设置。这种情况只能说明，要么当初制定的学科授权点设置方法有问题，要么是制定的学位授权点评估方法有问题，要么就是这两个方法的协调配合有问题，两次采用了两个标准。无论是哪个因素，都说明在新一轮研究生教育改革中，制度设计出了问题。

再举一个极端一点的例子，现在制度规定“高校可以在一级学科授权权限下自设二级学科”，“一级学科点，学校可以主动撤销一个，增设一个”。假设某高校现在只有一个一级学科授权点。因为在一级学科授权点下可以自设二级学科，那么就可以把学校所有的二级学科都设在这个一级学科授权点下。当教育部开展评估时，就进行动态调整，主动撤销原有的一级学科授权点，新建一个一级学科授权点，再把所有的二级学科都设在这个新的一级学科下面，以致无限循环。从教育部的制度层面看，这是可以的。

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把一个原本按照自然状态，通过市场机制完全能够实现良性发展，本事毫无价值的学科设置变成了一个稀缺资源，逐步发展成了配额制，完全扭曲了高等教育的发展。在此次较为罕见、较为极端的现象发生后，制度设计明显出问题的情况下，我们整个社会必须要对现在的研究生教育制度进行彻底反思。

中央提出要发挥市场在资源配置中的决定性地位。研究生教育也要发挥市场机制。发挥市场机制，不是说研究生教育市场化，而是要发挥市场机制中“自由选择、公平竞争、分散决策”的优势。学科设置是属于微观层面的问题，国家教育行政部门不应该过度干涉微观决策，而是要立足宏观调控。要用公共财政的支出去引导高校发展市场短期需求不强的基础学科、冷门学科的发展，去保障老少边穷地区、寒门子弟接受高层次教育的公平，而不是一竿子插到底，把学科分类和学科设置授予权作为指挥棒，去控制高校的学科发展。

简政放权、顶层设计、杜绝乱作为、发挥市场机制、程序正义、提高执政能力、增强政府公信力、信息公开、提高高校自主权等等一系列，被中央和国家领导人反复强调、多次重申的关键词，在此次评估中，没有一个得到体现。我国的研究生培养宏观管理体制必须要进行深入评估，进行系统性的改革。

（作者：胡海洋 中国科学技术大学公共事务学院 ）

 

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