关于进一步深化农村改革加快推进城乡一体化发展的实施意见

　　各县(市、区)委、人民政府，市直属各单位：

　　为了认真贯彻落实党的十八届三中全会、中央农村工作会议、全省农村工作会议、省委十三届四次全会以及市委十一届四次、五次、六次全会等精神，结合温州实际，现就进一步深化农村综合改革，加快推进城乡一体化发展提出如下意见：

　　一、总体要求

　　2014年，是我市全面深化改革的开局之年，也是深化农村综合改革的关键之年。我市深化农村综合改革的总体要求是：坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻落实中央和省委关于农村工作的一系列决策部署，以城乡发展一体化为主线，以美丽乡村和美丽浙南水乡建设为载体，以深化农村产权制度改革为核心，以构建新型农业经营体系为重点，以深化农村金融改革为支撑，以推进城镇化和农民市民化为途径，以加快城乡公共服务均等化为保障，注重顶层设计与基层创新相结合，存量改革与增量改革相结合，整体推进和重点突破相结合，突出改革引领、产业引领、环境引领、精神引领、服务引领和组织引领，积极稳妥地深化农村综合改革，着力破除城乡二元结构，加快形成城乡发展一体化体制机制，为提前实现全面小康社会和现代化奠定良好的制度基础。

　　二、工作任务

　　(一)加强改革引领，推进农村发展体制机制创新

　　1.规范村股份经济合作社运行机制。按照“政经分开、股份量化、股权固化”的要求，理顺村集体资产所有权属的管理职能，明确村股份经济合作社行使村级集体资产的所有权和经营管理权。探索建立现代企业的法人治理结构、内部管理制度和运行机制，全面改革村级集体福利分配形式，实行按股份分红的利益分配制度；允许村股份经济合作社每年按净收入一定比例提取公益金用于村的公益事业；有效落实“生不增死不减”股改政策，严格限制个人持股比例，探索股权交易、股份退出的有效机制；重大事项表决上实行“一人一票”制度。健全农村集体“三资”监管体系，要将全部集体资产核实数据录入“三资”管理信息系统，健全管理档案和产权登记、变动审核等制度，鼓励支持有条件的地方试行“三资”管理机构实体化。2014年全市“三资”信息智能化终端要延伸到50%以上的行政村，2015年实现全面覆盖。

　　2.推进农村集体土地确权工作。按照建立权属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度要求，充分保障农户承包权益和财产权能，全力推进农户承包地、农民宅基地(农房)、村集体建设用地“三确权”，实现承包权、村集体建设用地(宅基地)使用权、房屋所有权“三固化”。扎实推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地。村集体用地(机动田、“四荒”地)暂统一登记由村股份经济合作社所有和管护。农房、农民宅基地和村集体建设用地确权颁证工作要同步推进，凡是权属关系清楚的农房、宅基地和集体建设用地都要在年底前完成。2014年全市承包地确权要达到40%；农房、宅基地、村集体建设用地确权分别达到87%、87%和95%。各地要科学制定工作计划，加强政策指导，落实经费保障，确权颁证工作不得向农民个人或村集体收取任何费用，经费全部由各县(市、区)财政承担。

　　3.建立城乡统一的产权交易市场。加快建设市、县、乡三级农村产权交易平台，发展农村产权流转中介组织，健全农村产权交易市场体系。在符合规划和用途管制的前提下，按照城乡要素平等交换、同价同权的要求，扩大农村承包经营权、农村集体资产股权、林权、水资源使用权、水域滩涂养殖权、村集体物业所有权等抵(质)押和流转交易范围。深化“海域使用直通车”制度。在争取成为改革完善农村宅基地制度试点城市基础上，探索在市域范围内开展宅基地有序流转。规定村集体所有或占有的土地、物业及其他不动产和动产等交易，要在征得村股份经济合作社同意的前提下，通过农村产权交易市场公开交易，县级相关主管部门按规定予以变更登记。加快发展农村产权评估机构，完善市场交易规则，加强市场有效监管。各县(市、区)要抓紧研究制定具体的农村产权登记、评估、抵押、交易和处置办法。

　　4.深化农村金融配套改革。创新发展农村金融组织，鼓励支持各类农业经营主体发起或入股地方性金融机构和组织。积极稳妥发展农村资金互助会，完善监管体系，建立地方性农村资金互助会风险资金，提高风险防范能力。健全农村信用体系，完善农村抵(质)押及金融服务机制，落实保障金融机构农村存款主要用于农业农村的规定。完善特定风险化解和大灾风险分散机制，各地要探索“财政资金适当补偿、政府收储公司收储”的风险保障办法，筹建地方性农业风险资金，开展建立政策性收储机构试点、农业保险互助会试点，先行试点的保险互助会同等享受政策性农业保险政策，中央、省级扶持资金部分由市级财政承担。

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　　5.推进户籍制度改革试点。调整完善户口迁移政策，促进有能力在城镇稳定就业的农业转移人口有序市民化，解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，稳步提高户籍人口城镇化水平，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，实现进城落户农民纳入城镇住房和社会保障体系，切实解决好进城农民子女的就业、就学、就医等问题。

　　6.完善中心城镇发展体制。以理顺权责关系、创新管理体制、增强发展能力、完善运行机制为重点，加快建立规范有序、权责明确、运作顺畅、便民高效的管理体制与运作机制。完善规划体系，建立专项培育基金，实施分类培育计划，突出抓好省级中心镇和小城市培育试点镇改革，积极争取文成、泰顺两县县城列入省级小城市培育试点，开展县级功能区改革试点。深化中心镇扩权改革，科学合理调整事权下放，赋予同中心镇人口和经济规模相适应的管理权。推进城镇低效用地再开发试点。健全中心镇行政执法体制。

　　(二)加强产业引领，推进高效生态农业发展

　　7.全力推进农业“两区”建设。加快推进粮食功能区和现代农业园区建设，坚持以政府为主导推进粮食生产功能区、现代农业综合区建设，突出抓好农业生产基础设施建设。要积极引导社会资本、工商资本投入现代农业园区建设，形成政府投入为导向、业主投入为主体、社会力量积极参与的多元化投入格局。要严格执行设施农用地政策，建立健全常态化设施农用地管理制度。推进农业主导产业综合开发项目和农业综合体建设，打造万亩现代农业示范项目区。到2015年，全市要建成粮食功能区75万亩、现代农业园区290个。

　　8.积极推进农业产业化经营。积极培育和发展家庭农场、合作农场、专业合作社、农业企业等新型农业产业化经营主体。充分发挥各级土地流转服务平台、村土地合作社等作用，引导土地承包经营权规范流转、长期流转和整村(社)流转，完善流转的登记备案制度，加强流转户的档案管理，引导家庭分散经营向家庭农场、合作农场转型，发展适度规模经营。对长期全部流转承包经营权的农户，各级要落实相应的社保政策。引导有地农民入股组建土地专业合作社，建立职业经理人制度，工商部门要依照农民专业合作社条例给予工商登记。继续实施农业招商“千项百亿”工程，引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业。2014年全市新增土地流转5%，新增农业招商选资实际到位资金30亿元。实施“院(校)地合作”项目，大力推进农业科技的创新和推广应用，加快新技术、新品种、新装备在农业标准化生产中的应用。加快现代种业发展，建立以企业为主体的育种创新体系，推进种业人才、资源、技术向企业流动。深入实施农机化促进工程。加快发展农产品精深加工业，推动以精深加工为重点的农产品加工业发展，启动建设一批农业小微企业创业园。完善农产品市场流通体系，推进现代化仓储物流设施和鲜活农产品冷链物流体系建设，支持农业龙头企业、农民合作社开展农超对接、连锁经营。加强农产品电子商务平台建设，引导农业电子商务应用，培养农业电子商务经营人才，扩大农产品网上销售规模。推进新型畜牧业产业体系建设，积极发展乡村休闲观光农业。推进渔港经济区建设。

　　9.深化“三位一体”农村合作体系建设。依托农民合作组织，发展以普通农户、专业大户、家庭农场、合作农场、农业企业等为生产主体，以专业购销大户、农产品经纪人、基层供销组织为重要成员，以农户信用、资金互助、农信担保、保险互助等为信用保障的农村合作组织体系。鼓励农民合作组织在完善生产服务功能的同时，拓展供销、信用服务功能，形成农民合作组织内部的生产合作、供销合作、信用合作“三位一体”格局。积极推进农业公共服务、社会化服务和自身服务“三位一体”联合服务体系建设，健全协同服务机制，强化农村合作体系的服务支撑。密切组织内部合作机制，完善内部利益分配制度。实行各生产经营主体自主经营、独立核算的同时，积极推行订单保护、利益二次返还等多种分配形式。加强发挥各级农合联作用，强化组织与组织之间合作交流，各级政府部门、金融组织、科研单位等要在政策、用地、资金和科技等方面给予倾斜支持，帮助解决生产经营中的难题。2014年，培育示范性“三位一体”合作组织100家，市级层面要主抓若干个市级主导产业联合会“三位一体”示范工作，各地也要按各自产业结构特点，积极开展“三位一体”示范工作。市、县两级财政每年要安排一定专项经费予以补助。

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　　10.加强农田水利设施和标准农田建设。加快农田水利标准化建设，推进节水配套改造、喷微灌、高标准旱涝保收农田、低洼易涝区整治等项目建设。通过以奖代补、先建后补方式，创新农田水利设施建设与管理机制。探索建立小型农田水利设施产权制度，落实小型水利工程管护主体、责任和经费。实施标准农田质量提升工程，建立农田质量预警体系，确保耕地不减少、质量有提高。加强垦造耕地质量提升和后续管护工作，各地要严格根据要求提取建立垦造耕地地力提升专项资金，不断提高补充耕地质量。

　　11.完善农业安全和生态补偿机制。保持稳定粮食生产能力，落实“菜篮子”市长负责制，确保粮食安全和农产品有效供给。大力发展生态循环农业，打造优质健康农产品示范县、示范镇、示范项目。各级农业产业化资金要重点予以倾斜。加快建设农产品质量标准体系，建立各县(市、区)农业安全生产责任制，健全病死畜禽无害化处理监管长效机制，落实安全“黑名单”制度，依法实施基地准出和市场准入制度。注重农业永续发展理念，建立健全农业资源生态保护补偿机制。扩大公益林保护补偿机制受益面，探索建立耕地、水资源保护补偿机制。加强渔业安全监管，大力推行渔船安全社会化管理机制。加快推行排污权、碳汇的有偿使用和交易，大力发展无公害、绿色、有机农产品。

　　(三)加强环境引领，推进美丽乡村建设

　　12.完善农村生活污水治理机制。按照“五水共治、治污先行”部署，全面推进农村生活污水治理，实施“农村生活污水治理三年行动计划”，2014年全市要完成新建生活污水全面治理村500个、扩面改造村600个，实现生活污水治理建制村覆盖率73%。完善政府扶持、社会参与、群众自筹的筹资机制，切实加大财政资金投入，引导民营企业、社会团体、温商侨胞等社会力量广泛参与农村生活污水治理。配套推进农村水环境治理和生态河道建设，落实“河长制”管护模式和“五位一体”河道长效管理机制。

　　13.健全美丽乡村创建机制。按照“规划全域化、全域景观化、景观生态化、生态产业化、产业现代化”的要求，结合“三改一拆”“四边三化”、农房改造示范村建设和“双清行动”等载体，深入开展“千村整治、百村示范”工程，健全全面改善农村人居环境体制。突出抓好农村生活垃圾处理、农业面源污染防治、畜牧业生态化养殖设施改造、海洋固废垃圾上岸、农村废旧物资回收。积极开展垃圾分类投放和减量化、资源化、无害化处理试点，完善农村垃圾集中收集处理长效机制。完善美丽乡村建设投融资体制，健全绩效评估考核机制，落实长效保障机制，推进美丽乡村先进县和示范县创建，积极打造美丽乡村示范乡镇、精品线、精品村。2014年全市完成11条精品线、100个精品村创建工作。

　　14.完善农房改造集聚建设机制。按照“政府可承受、农民可接受、发展可持续”原则，完善农房改造集聚建设1+X布点规划，科学指导、积极稳妥推进农房改造集聚建设。完善城乡建设用地增减挂钩试点。加快城中村改造步伐，确保完成全年改造任务。创新完善农房集聚模式，鼓励引导农民跨区域异地集聚、整村搬迁集聚，优先安排下山搬迁、灾害避险搬迁、农村D级危房改造搬迁。各级要落实减免各类行政性收费的有关规定，允许宅基地复垦新增建设用地指标收益部分，返回用于小区配套建设和搬迁农户补助。

　　15.完善历史文化村落保护利用机制。完善规划编制，加快推进古建筑抢救性修复，恢复古村落风貌，挖掘和传承优秀传统文化，改善公共设施，培育古村休闲旅游，形成保护促利用、利用促保护的良性互动机制。深入实施“百村千处”示范工程，全力抓好历史文化村落项目建设，，形成一批现代有传承文化、发展有历史记忆、景观有山水特色、内容有民俗风情的美丽历史文化村落、点(项)。2014年全市要新启动46个历史文化村落保护利用项目和200处(项)不可移动文物及非物质文化遗产的抢救、保护和利用。

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　　16.完善农村基础设施建设机制。完善城乡基础设施建设规划，统筹推进城乡联网公路、乡村道路、农村供水、小型农田水利工程、污水处理、电气化村和有线电视、广播、宽带村村通等设施建设。完善农村基础设施投融资机制，把城乡基础设施建设投入统一纳入各级财政预算，逐步取消乡村配套资金，探索建立财政稳定增长的农村公用事业发展资金。鼓励引导村集体经济组织和民间资本参与新农村项目建设。加快建立农村基础设施多元化的养护机制。

　　(四)加强服务引领，推进城乡公共资源均衡配置

　　17.健全城乡社区公共服务平台。坚持因地制宜，分类指导，积极稳妥推进农村社区建设，努力把社区打造成为乡镇(街道)延伸公共服务、推进基层治理与实现群众自我管理、自我教育、自我服务的综合体。按照方便农民群众生产生活、提高公共资源配置效率的原则，合理调整优化社区规划布局和规模设置，科学界定农村社区设置标准。理顺乡镇(街道)、社区和村的关系，科学划分社区内设机构权责边界，完善社区议事规则和运行机制，确保社区规范有序运行。完善农村网格化管理体系，健全农村指导员、科技特派员和大学生村官工作机制。

　　18.推进城乡公共服务均等化。深化民办教育综合改革国家试点，全面实施新一轮义务教育学校布局专项规划，推进公办乡镇中心幼儿园建设，鼓励有条件的地方创办高职校区或中高职一体化职业院校。减免低收入农户子女学前教育保教费、普通高中学费。深化基层综合医改，实施“双下沉、两提高”工程，完善基层医疗卫生服务体系。动态调整基层医疗卫生机构编制总量。完善对乡镇卫生院和村级医疗机构稳定长效的多渠道补偿机制，将符合条件的乡镇医疗机构纳入医保定点。建立健全社区残疾人康复服务站，积极开展残疾预防和康复服务。完善农村留守儿童、留守妇女、留守老人关爱服务体系。

　　19.健全完善农业服务体制机制。全面深化基层农业技术推广体制改革，加强以人才队伍为重点的基层农业公共服务中心和农合联组织建设，扎实推进县级动物卫生监督派出机构规范化建设。落实责任农技员考核制度，完善基层农业技术推广人才激励机制，根据各地财政负担能力，允许乡镇(街道)专门从事农业技术推广人员在同等条件下适当提高津补贴待遇。加大政府购买农业公共服务力度，发展多层次、多元化、多形式的农业社会化服务组织，推动农民合作社成为农业社会化服务的主要供给主体。努力拓宽社会化服务领域，增强社会化服务功能，加快专业性服务向综合性服务转变，积极探索发展区域性的农业服务超市试点。

　　20.健全农村社保和救助体系。坚持兜底化保障、市场化运作、普惠型推进，加快社区居家养老服务照料中心建设，2014年实现农村社区全覆盖，有条件的地方建立村(居)居家养老服务站(点)，形成统分结合的农村养老新模式。农村养老保险和医疗保险要规范接入城镇社保体系。深化完善被征地农民基本生活保障制度，逐步提高征地农民基本生活保障待遇水平。完善城乡居民医疗保险政策。统筹城乡最低生活保障制度，逐步缩小和消除最低生活保障标准城乡差异，加快实现同城同待遇。

　　21.完善农民就业保障机制。优化农民就业创业环境，落实促进农民就业创业的各项优惠政策。完善农村现代服务业发展体制机制，健全扶持政策体系，支持农民创办中小企业、小微企业和个体工商户，支持农民在精品农业、来料加工业、农家乐休闲旅游业、农村电子商务业、社区服务业、商品流通业、再生资源利用业等领域就业创业。实施“低收入农户收入倍增计划”和“山海协作”，加大欠发达地区、集体经济薄弱村帮扶力度。实施充分就业计划，重点帮助解决低收入农户就业问题。加强农民职业培训、职称培训和学历教育，培育一批从事现代农业的职业农民。落实职业培训补贴和职业技能鉴定补贴政策。

　　(五)加强精神引领，推进农村精神家园建设

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　　22.推进农村文化礼堂建设。按照“建设主阵地、打造主渠道、弘扬主旋律”的要求，着力推广“三堂六廊七礼八大员”建设模式，统一布局规划和建设标准，充分利用行政村办公楼、宗氏祠堂等现有资源，推进农村文化礼堂建设。2014年，力争在人口集聚2000人以上的中心村建成文化礼堂500个，到2017年底实现“全覆盖”。建立健全各项活动制度，开展“市民艺术团进礼堂种文化”“市民宣讲团进礼堂讲理论”“最美温州人进礼堂讲故事”等系列活动，深入开展“争做最美温州人”主题活动，努力将文化礼堂建设成农村的精神家园。同时，要完善文化管理体制，农村文化设施建设纳入城镇建设总体规划，落实文化管理机构相关政策，实行农村公共文化设施免费开放。

　　23.创新农村宣教载体。开展“党的理论宣讲”“红色经典重温”“文明礼仪传承”“农村文化繁荣”和“乡风评议”等系列活动，切实抓好社会主义核心价值观、当代温州人共同价值观、“温州模式”深刻内涵等重点内容在农村的宣传教育。全面整合基层宣传、文化、教育、管理等方面的人力资源，建设“市民系列”队伍、文化礼堂“干事团”“最美温州人”标杆队伍，为建设农村精神家园提供力量保障。到2015年，每个乡镇(街道)都要建立“市民系列”小队，动员广大农民群众积极参与“农村精神家园”建设。推进农村群众性精神文明创建活动，积极创建文明户、文明村和文明镇。

　　24.弘扬温州人创业创新精神。要把温州人精神作为农民创业创富和农村改革发展的精神引领，切实提振农村改革的精气神。勇于改革创新，只要有利于农村发展、有利于群众利益、有利于巩固执政，都要大胆探索。充分尊重农民群众的首创精神，激发农民群众的主体作用，有效调动农民群众参与改革的积极性、主动性和创造性。注重改革的政策宣传、方法宣传和典型宣传，引导改革的正面舆情，营造推进改革的良好氛围和社会环境。

　　(六)加强组织引领，推进基层治理体系和治理能力建设

　　25.建立健全抓乡促村机制。全面推行“三制三进”工作法，即“业务工作常抓制、中心工作分组制、应急工作集中制”和“进村搞宣讲、进村听民声、进村解难题”，不断优化乡镇(街道)工作运行机制。全面推行“三会五步”工作法，将村(居)党员学习会、村务民情通报会和民主协商会有机融合，采取驻村干部政策宣讲、村委会主任工作汇报、党员民情反馈、党员群众民主协商、党支部书记总结点评五个步骤，进一步提高村(居)党组织工作水平。积极推行“四议两公开”工作法，建立健全民主决策、民主监督、民主管理等制度，完善村党组织领导的村民自治运行机制。修改完善村民自治章程、村务监督委员会规程、村集体经济组织章程和村规民约，明确村委会、村务监督委员会、村集体经济组织等组织在村级组织建设中的职责任务，理顺村级各类组织的相互关系。按照精干高效的原则，及时健全共青团、妇联等群团组织，充分发挥其在联系群众、服务群众、教育群众等方面的重要作用。完善村务公开、财务公开和村账乡代管制度。实行县对乡、乡对村的基层党建工作考核排名，市委组织部要对基层党建工作排名末位的乡镇(街道)进行核查。落实三级联述联评联考制度、党委组织员制度、基层党建工作经费保障制度等六项制度，强化基层党建工作保障。

　　26.加强农村党的基层组织建设。以“五星争创”为抓手，充分发挥星级评定的激励作用和争星晋位的内在动力，全面加强基层党组织建设，不断提升我市基层组织建设水平，力争到2014年底全市有70%以上的乡镇(街道)党(工)委、村(居)党组织、党员达到“三星”以上，形成若干基层“五星”党组织示范群和五星级党员先锋群。以“红色细胞工程”为抓手，切实加强党员队伍先进性、纯洁性建设，建立党员干部直接联系服务群众制度，实现普通党员直接联系服务群众、党员干部直接联系普通党员、干部包村联户全覆盖，充分发挥广大党员服务群众、教育群众、团结群众的作用，使党员真正成为全社会最具活力的“红色细胞”。围绕“全科能力、全天在岗、全员入户、全情知晓、全心服务”，深入开展“五全”乡村干部队伍建设，健全完善教育管理和激励保障机制，着力打造一支“靠得住、敢担当、打胜战”的乡村干部队伍。全面推行党内嘉奖制度，定期评选“最美乡村干部”，激发广大党员干部为民服务、干事创业热情。

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　　27.加强村级组织活动场所建设。各县(市、区)要按照“试点先行、稳妥推进”的原则，重视抓好“村民中心”建设试点，推进村级组织活动场所规范化建设，努力打造具有温州特色的村级活动阵地，使之真正成为农村标志性建筑，形成具有行政、教育、卫生、科普、文化娱乐等功能的综合体。统一村级组织活动场所建筑外观标识，新建、改建、扩建的村级组织活动场所外观标识制作安装要与建筑装修同步进行，已经投入使用的村级组织活动场所要逐步安装完毕，真正使村级组织活动场所成为党在农村的标志性建筑。坚持一室多用、一所多用的原则，实现村级组织活动场所功能多元化，做到能办公、能开会、能培训、能活动，使村级组织活动场所成为农村政治文化中心。按照“财政拨一点、党费拿一点、乡镇筹一点、村级出一点”的办法，筹措村级组织活动场所建设经费。市级财政每年将安排一定资金，对村级组织活动场所规范化创建工作进行专项补助。

　　三、保障措施

　　28.强化组织领导。各级要充分认识深化农村综合改革、加快推进城乡一体化发展的重要性、复杂性和紧迫性，强化市、县农村综合改革工作领导小组的地位和职责，充分发挥统筹协调、指导服务、跟踪评估和监督检查的作用。要在深入开展调查研究，多方听取群众意见，认真总结以往经验的基础上，科学制定改革路线图，做到决心大、步子稳、措施实、效果好。要树立改革一盘棋的思想观念，整合改革的一切有利资源，形成全市上下推进改革的强大合力。

　　29.强化资金保障。要提高财政预算的科学性和透明度，加大财政对“三农”投入力度，各级每年新增财力要重点向农业农村倾斜，确保地方性财政当年对农业农村投入的增长幅度高于上年财政经常性收入的增长幅度。加强财政资金使用绩效评估监管，提高资金使用效率。

　　30.强化考核考绩。健全改革任务落实的责任制和考核评价机制，定期对农村精神家园建设、农村产权制度改革、“三位一体”合作体系建设、农村污水治理、基层组织建设等重点工作进展情况进行考核、评价、通报。建立有利于推动农村改革发展的干部考核导向，对改革成效显著的单位和个人予以嘉奖；对态度消极、造成负面影响的，予以通报批评，并追究相应责任。

　　2014年2月20日