国有产权交易中的政府职责
 
2005年05月12日 11:35 国资委网站  
 

　　我国的市场经济体制中内在地包括资本市场。完善的资本市场是一个分层次的市场体系，，产权市场是整个资本市场的一个重要组成部分，无论长期和短期，它都是优化资源配置的重要机制。就目前来说，我国迫切需要一个完善的运转良好的产权市场，以便为国有产权的出让和国有资本的结构优化提供一个规范的渠道。也就是说，我们需要（眼前是迫切需要）完善的运转良好的产权市场。而现实中的（包括曾经的和现在的）产权市场确实既不是发育完全的，也谈不上规范。

 
 
 
     
 
 

　　产权市场的建设和发展离不开政府的参与，政府也不可能不介入。实际上，政府在我国产权市场建设中起着特殊的、重要的作用。目前看来，政府的行为在起着积极作用的同时，既有缺位的地方也有越位的地方。对政府行为的深入研究，从而提出切实、可行和有益的对策或建议，显得尤为重要。

　　“产权市场”界定

　　产权交易是市场交易的重要组成部分，相对于一般的商品交易来说，它对资源配置可能起更大的作用。从市场交易发展的历史看，最早是从一般商品的物物交换开始的。只有市场经济发展到一定高度后，产权交易才会兴旺起来。当然，“产权交易”的外延难以确定，我们很难说一般的商品交易不是产权的交易。但是，我们现在所理解的产权交易，已经与一般的商品交易有所区别。一般的商品交易，交易的客体是商品或物本身。

　　产权交易是指以物或财产或利益（现实的或可能的利益）为基础并代表这些物或财产或利益的权利或权利证书的买卖，市场往往可以相对独立于相应的实物客体而独立运行。不过，到底怎样界定产权市场的内涵和外延，还需要、也可以继续研究。广义的产权市场是所有的产权交易活动的总和。狭义的产权市场是指各种交易中介结构或场所——产权交易所或交易中心。

　　从中国的实际情况看，我们所谓“产权市场”是狭义的，不过又有特定的含义，好象是指主版的股票市场之外的二版股票市场，至少20世纪90年代人们是这样理解的。但是，现在我们讨论“产权市场”的建设和管理，尤其是与国有资产出让联系起来时，好象又超出了“二板市场”范围。其实，中国的产权市场有特殊性，不同于相应的二板市场，也不完全等同于并购市场。总之，到底如何界定，既是理论问题，又直接是现实问题，涉及到“产权市场”的建设和管理——管理的主体、范围和方式等。

　　市场是开放的和统一的，而实际上又总是有半径的或者有空间布局的。中国的产权市场，无论是建设目标还是演进趋势，都是全国统一市场和合理空间布局的统一。但是，目前的产权市场，有区域性、分散性、小规模的特点，却是分割的（表现为依靠行政权力划地为牢），没有形成全国统一市场。全国统一市场的含义:所有交易所统一法律、法规和基本的操作规则（地方政府，包括国资委不能随意出台政策或规定）;统一基本的服务内容、方式和收费标准（可有一定的浮动区间）;不同交易所联网、信息共享；任何出让主体可以任意选择交易场所。区域布局的含义:可以通过市场化手段，对目前的产权交易所兼并重组，在全国范围内，形成一个大体合理（以方便、节省交易成本为标准）。

　　国有产权交易的特殊性

　　国有产权出让具有一般性——属于一般的产权交易。但是，它又确实具有特殊性。

　　首先，国有产权（出让）主体是特殊的。国有产权出让主体无论如何是一个代理者，出让的不是它自己的产权。有委托代理关系，就有代理问题，有代理成本。既要认可代理成本存在的客观性，又要努力降低代理成本。委托代理理论、激励理论对认识和解决问题来说，是有用的工具。而且，国有产权主体是一个行使私权的国家特殊机构。国有产权是公有产权，是全民委托国家掌握的产权，但是，它与国家行使的行政管理、公共管理、军事管理等的权力是不一样的。尽管都由国家掌握，都具体落实到国家的一些具体机构，但是，后者是公权，而前者是私权。国有资产管理部门是国家形式私权的一个特殊部门，与其它行使公权的机构是不同的——特殊的国家机构行使私权（其它的国家机构行使公权）。

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　　其次，国有产权作为由国家特殊机构行使的私权，其运作和管理（包括出让）的特殊性就非常突出：一是国有产权存在、运作和管理的目标确实可以有双重性——赢利和宏观调控（也可能同时实现了两个目标，也可能不能同时兼得）。两个目标如何同时最大限度地实现、不可同时实现时如何取舍等问题就既是理论问题，也是现实的决策和操作问题。二是国有资产产权管理体制的特殊性。多层次的委托代理和最初的委托人监督的动力和能力的缺失就是最突出的特征。单纯用一般私有产权管理的效率标准来衡量，逻辑上必然推出国有产权管理的相对低效率和国有产权存在的不必要。前面已经说了，它的目标是二重的，因此，标准也是二重的。但是，即使认可二重的标准，也还是要通过构建相对二重效率标准的国有资产管理体制，以便提高国有资产的效率。

　　第三，国有产权出让是中国经济转轨的一个重要组成部分，具有三重作用——国有资产结构优化、产权市场培育和规范产权市场（可以以规范的国有产权交易行为去引导和规范成长中的产权市场）;也有两种可能的结果:如果行为合理、规范，可能实现对国有资本的优化配置和对产权市场的培育和完善。如果不合理、不规范，则完全可能阻碍产权市场的形成和运转，甚至可能恶化产权市场。

　　国有产权出让主体及其行为

　　由谁出让国有产权？如何出让国有产权？相关问题如何处理？这是必须研究并提出可操作方案的问题。我们可以笼统地说是各级国资委——前面已经界定的国家的一个特殊机构。但是，到了操作层面，问题就具体得多。《国资法》的制定主体以及它对产权出让主体、程序、出让收益的处置等必须有明确规定。人大应该加快制定和通过《国资法》。通过合理性和可行性研究后，法律上必须明确规定:谁决定国有资产的出让（也包括其它决策）？怎样决定？

　　如果明确了国有产权出让主体，就必须对这个主体及其行为有一个实证分析。

　　新古典国家理论揭示: 政府作为一个利益主体，常常面临矛盾和选择:长期和短期利益、局部和全局利益、收入和稳定的均衡与选择;行为经济学原理启示: 政府行为也并非总是理性的，有理性和非理性行为;博弈论也能引导我们去认识政府:不同级政府和同级的不同政府之间有共同利益也有，利益矛盾，他们之间存在着博弈空间，也需要博弈的规则。

　　相对中国的产权市场，政府身份的多元性、职能的多元性、行为目标的多元性。“多元”既矛盾又统一，统一只能在一定的区间内，而且是有条件的。我们的研究需要探寻这个“区间”创造相应的条件。政府身份的多元性、职能的多元性、行为目标的多元性决定其行为的复杂性。政府是产权市场的培育者（初期）、监管者、调控者和市场主体之一;同时，政府又是一个独立的利益主体，政府官员也是不同的经济人和利益主体。这些使得对“政府行为”以及“与政府相关的行为”的研究变得复杂起来。“与政府相关的行为”不等于“政府行为”。而且，中国产权从始发、成长到完善或成熟有一个过程。而政府在不同阶段的角色和作用不同，具体到国有产权的不同阶段的交易也同样不同。

　　政府肯定、而且必须介入国有产权交易，问题是，在充分发挥政府作用的同时，如何约束和规范政府的行为，使之不缺位、不错位、不越位。“规范”政府行为的含义——明确行为主体、合理界定不同主体的职能边界和责任、合理规定行为空间和行为方式、明确越位和缺位的处理方式和责任追究制度等。

　　政府行为与国有产权定价

　　其实，只要产权明晰，采用什么方法定价，从宏观角度看，不是特别重要的问题。任何评估价格只是买卖的参考，最后的成交价格是供求决定的。只有具体的中介机构在面临具体的资产评估时，才有评估方法的选择问题。国有资产的评估价值也同样只是成交价格的参考，二者完全可能不一致。资产值多少钱，是站在所有者角度的一个评估问题，而资产能卖多少钱，是由市场供求决定的。购买者看重的是资本的赢利能力，而不是资产的价值。

　　但是，国有产权定价确实是一个特殊的大问题，有一些需要特别关注和研究的内容。而且会涉及政府。政府不是去管具体的评估方法和成交价格，而是管价格的形成机制和规范相关主体的行为。但是对一些与政府有关而产生、又必须靠政府才能解决的问题，政府不能推卸。主要是国有资产产权瑕疵、职工赔偿以及相关问题的处理——这些实际上与出让价格密切相关。

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　　拟出让的国有产权相当多的是有瑕疵的产权——涉及对职工的各种赔偿和就业以及其它债务和遗留问题，例如，政府赋予的土地使用权、特许经营权，以及政府相关部门在企业中的隐形利益。这些权利（权力）中有相当部分处于不明确的状态中。主要是职工赔偿和就业。首先是要明晰和度量瑕疵、明确权利和责任。然后研究政府该如何做。职工赔偿和可能的失业救济等（也就是国有产权的瑕疵）是必须要解决的问题（否则社会成本无穷大），这是讨论问题的前提。在这个前提下，政府出让国有产权时，有两种选择：

　　第一种是：

　　政府去掉所有瑕疵，让国有产权完全与其它产权一样定价交易。政府从出让收入中拿出足够资金作为社会保障资金，其中就有一部分用于解决职工赔偿和可能的失业救济问题。

　　第二种是：

　　将职工赔偿和去掉其它瑕疵所需资金从所要出让的企业的净资产中扣除，即从出让价格中扣除（打折），并留在企业——或者转化为职工的股份，或者以挂帐形式形成职工债权。

　　这样做有两个问题:一是如果购买者不履行义务怎么办？二是如果职工要求现金赔偿，但是因为是资产折算，购买者即使想支付也会因为流动性等问题而无法支付，这时应该怎么办？政府来承担去除的成本（或者由政府具体实施）应该是外部性最小的安排，因为由企业承担的话，企业总有方式来转嫁成本。可见两种方式意味着政府采取两种不同行为，不仅对转让价格有直接和重大影响，而且，更为重要的是:对问题的解决以及解决问题的成本有更大影响。

　　我们倾向于政府承担其责任，把产权瑕疵去掉，即把一些遗留问题纳入社会化渠道解决，使国有产权以可比的对象接受评估，然后出售。政府把出售所得收入的相当部分用于社会保障资金的来源，包括用来处理国有资产出让后有关职工赔偿和失业救济等问题。