东莞市五个PPP试点项目之一的东莞轨道交通1号线工程6月13日在新源路勘察开工。图为勘察现场。资料图片

财政部政府和社会资本合作中心官网显示，截至7月底，全国PPP项目库已有入库项目10170个，投资总额超过12万亿元，其中已落地的投资额刚超过1万亿元，PPP实际落地率尚不足10%。作为广东省内较早启动PPP项目申报的城市，东莞在去年6月将石马河河口东江水源保护一期工程等5个项目纳入全市首批PPP项目库试点项目。

时隔一年之后，这些试点项目进展如何？连日来，南方日报记者深入东莞各基层镇街采访发现，受多重因素影响，5个试点项目当中，目前仅有银瓶创新区基础设施项目已通过政府采购程序确定粤海投资有限公司为PPP合作社会资本并签约落地。石马河河口东江水源保护一期工程，因涉及多个投资主体，且项目建设工期要求相对比较紧，目前该项目已经市政府同意后向省财政厅申请作退库处理。

尽管PPP项目落地进展一波三折，但据东莞市财政局透露，目前，东莞各镇街对于申报PPP项目的热情不减，目前已纳入市PPP项目储备库的项目有34个，涉及投资总额210.45亿元，推进进度相对较快的镇街（园区）包括：寮步、厚街、中堂、樟木头和松山湖（生态园）。预计部分PPP储备项目可于今年9月底前转入市PPP项目库并签约落地。

东莞出现首个申请退库项目

作为东莞首批PPP试点项目，轨道交通1号线、深圳外环高速东莞段、长安新河项目、银瓶创新区基础设施、石马河河口东江水源保护一期工程于2015年6月被纳入东莞市PPP项目库。彼时，东莞尚未出台关于PPP模式在莞落地的指导性政策，基层镇街得知首批试点项目出来后，都急于谋动，可苦于没有政策指引，只能按兵不动。

直到2015年9月，东莞市财政局对外发布消息，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（以下简称“实施意见”）正式印发。按照实施意见，市财政今后每年将投入不高于本级预算支出10%的财政资金支持PPP模式项目在东莞的落地。

这一政策的出台，随后被证明成为东莞市PPP项目申报爆发的重要支点。据东莞市财政局透露，2015年12月，该局开始组织镇街（园区）财政分局申报镇街（园区）PPP储备项目，各镇街均积极上报了多个项目。截至目前，已纳入市PPP项目储备库的项目有34个，涉及投资总额210.45亿元。其中包含1个今年新增储备项目，1个退库项目和1个已转入PPP项目库项目。分区域来看，目前，推进进度相对较快的镇街（园区）包括：寮步、厚街、中堂、樟木头和松山湖（生态园）。市财政局预计，部分PPP储备项目可于今年9月底前转入市PPP项目库并签约落地。

镇街申报PPP项目的热情不减，那么已入库的项目进展如何呢？面对记者提问，东莞市财政局相关负责人透露，目前，银瓶创新区基础设施项目已通过政府采购程序确定粤海投资有限公司为PPP合作社会资本并签约落地。长安新河项目已完成合作社会资本的采购工作，预计近日可签约落地。

另外，由于轨道交通1号线和深圳外环高速东莞段项目投资规模较大，经与相关部门多次沟通和研究，目前项目实施单位已初步形成了多个比选实施推进方案，并抓紧联合相关职能部门对各比选方案作进一步深入探讨。待形成统一共识后，将报请市政府审定后加快推进。

石马河河口东江水源保护一期工程因涉及多个投资主体，且项目建设工期要求相对比较紧，目前该项目已经市政府同意后向省财政厅申请作退库处理。

PPP将成政府投融资主要方式

PPP申报如火如荼，但从推进过程而言，并非一帆风顺。在市财政局看来，由于PPP模式是投融资体制改革的一项新工作，有着审批环节多、专业性强、流程繁琐的特点，部分镇街（园区）习惯于以往的旧思维、旧方法，在项目提出阶段仍倾向于采取传统财政直接投资或依赖市财政资金支持建设的方式进行项目建设，对采取PPP模式实施建设运营一体化的建设方式的重要性认识不足，没有主动去研究和推进PPP工作。

另一方面，，目前我国尚未建立统一完善的PPP法律体系，各地PPP工作的推进只能靠财政部和国家发改委出台的各种指导意见、操作指南等文件进行约定和开展，需靠地方政府大胆创新和尝试，这给长达十年甚至几十年的PPP项目带来了一些不确定性，增加了项目实施的法律风险。

尽管困难重重，市财政局相关负责人还是在接受记者采访时明确表示，在新《预算法》和国发〔2014〕43号文对地方政府性债务管理要求的政策背景影响下，未来地方政府融资手段只能通过依靠地方政府举债或通过运用PPP模式引入社会资本参与地方城市基础设施建设两种方式实现。然而，由于地方政府举债金额需受省政府分配控制，因此，运用PPP模式建设接下来将成为加快地方城镇化建设，拓宽地方建设融资渠道，提升公共服务质量和效益的主要手段。

对此，常平镇规划所副所长徐杨平颇为认可。他说，常平近年来正以车站建设为龙头，以路网建设为支撑，加快构建‘内畅外联’的大交通格局。但基础路网配套建设投入资金大，也成为政府面临的新挑战。为解决这个问题，当前，常平规模以上的路网建设，基本上都以PPP合作的形式进行。

去年5月，常平又与东莞市水务投资集团公司签署合作意向书，双方将在常平新城区建设、污水收集与处理和水环境综合治理等三大板块，开展全面合作，成为全市首个与市水投集团签署涉水事务合作意向书的镇街。

设200亿政府基金引社会资本加入

关于PPP在东莞的未来，此前的新型城镇化试点方案已明确指出，到2017年，东莞要建立PPP为主的投融资模式，并建立与之配套的预算资金管理和财政补贴制度。东莞将通过政府投资基金引导等方式，吸引更多民间资本通过PPP参与到更多的可靠投资渠道中来，真正实现投资多元化。

据市财政局透露，东莞已设立总规模为200亿元，首期20亿元的市政府基础设施和公共服务投资基金，进一步发挥财政资金的杠杆和撬动作用，增强社会资本信心，释放民间资本活力。

目前，东莞市政府已同意将基金规模设定为200亿元，期限10年，由政府投入25%，社会资本投入75%。基金投资范围是全市基础设施和重大公共服务项目，重点是市本级项目。

市财政局透露，经过一段时间的准备，该局在广泛争取金融机构意见和建议的基础上，完善了招投标方案，已将投资基金项目于8月8日挂网，并正式启动招标工作。为调动金融机构、社会资本参与PPP项目的积极性，在招标文件中，市财政局明确，政府出资部分（25%）对金融机构出资部分（75%）进行收益让渡。同时，金融机构取得的收益，以其中标的资金收益率为上限。这种收益让渡机制能够尽可能满足金融机构稳定的预期收益要求，增强金融机构参与投资基金的可行性、便利性。

对于这一好消息，负责推进银瓶创新区基础设施建设的谢岗镇相关负责人颇为兴奋，他透露，接下来，该镇相关部门考虑将水系规划、海绵城市、综合管廊等基础设施建设继续采用PPP模式推进，并组织前往珠海、广州中新知识城等PPP先进地区学习，让更多园区配套基础设施，采用灵活创新的PPP模式来进行投融资，吸引社会资金投资，加快园区的发展步伐。

（朱晋 龚名扬 方镇彬）