三是政府各部门对于推进PPP 项目无法形成统一的合力，，很多项目仅仅依靠交通运输主管部门，根本无法有效向前推进PPP 项目。公路PPP 项目涉及交通运输、发展改革、财政、税务、环保、物价、土地等多个部门，目前大多数都是由交通运输主管部门一心着力推动PPP项目的进展，其他部门大多不积极甚至存在扯后腿的现象。例如，某省公路PPP 项目在编制完成项目实施方案之后，发现政府除在建设期给予一定金额的中央车购税资金作为补助资金之外，经过初步测算，在运营期还需要每年给予几千万元的财政补贴，才能满足社会资本的合理投资回报需求。但项目实施方案初稿与省财政厅沟通后，财政厅认为本省财政资金紧张，只要项目实施方案计算出地方财政补贴大于零，哪怕是只有一分钱财政补贴，财政承受能力论证都不会通过。在这种情况下，相关单位只能修改项目实施方案，提高了项目收费标准、降低了运营成本，最终计算出在运营期不需要地方财政补贴。

　　项目实施方案报政府批准通过后，咨询单位发布了招标公告。对此项目感兴趣并购买招标文件的潜在社会资本有几十家，但阅读招标文件后纷纷退出了本项目投标。原因有二，一是项目投资回报率太低，每家投标人都按照实际收入和成本进行了测算；二是政府承诺的财政补贴措施不明确，在项目招标文件中仅承诺了如果达不到合理投资回报率，政府给予延长收费年限或者提高收费标准，最终造成招标失败。在这种情况下，省财政厅最终同意省交通运输厅修改项目实施方案，给予社会资本运营期补贴，重新开展招标工作，但这样一来，大半年时间已经浪费。

　　再如，对于需要政府提供可行性缺口补助的公路PPP 项目，政府各部门缺乏推动PPP 项目的合力，因为在公路PPP 项目实施过程中，政府除授予特许经营权之外，还可以提供其他承诺和配套措施，包括工程用地的征地拆迁工作、相关税收的减免或返还、土地的开发权等，但这些配套政策均需要得到政府各个部门的出谋划策和积极响应，不是仅凭交通运输主管部门一己之力就可以完成的。以税收政策为例，公路PPP 项目建设与运营过程中产生的与财政支出相关的税收主要为施工总承包方和项目公司的应缴税费。若可为项目配套相应的税收减免或返还政策，如在项目建设期对施工总承包方应缴纳的增值税、资源税、印花税、企业所得税等给予一定程度的减免，在项目运营期对项目公司应缴纳的增值税及附加、企业所得税、城镇用地使用税、耕地占用税给予一定程度的返还，都将对政府财政支出责任的减少产生积极的影响。

　　四是在投资评估分析时应特别注意基础资料及相关数据的准确性，不宜直接采用工程可行性研究报告中的相关数据。目前，某些项目的工程可行性研究报告更多的是“可批性研究报告”，相关数据不准确。例如，某公路PPP 项目在社会资本招标之初，政府很有信心，认为这个项目效益很好，政府仅需要在建设期补贴一定额度的资金即可保证社会资本的合理投资回报，运营期不需要提供任何补贴，还将建设期的补贴额度作为竞标的因素，同时设置了投标报价的上下限。但在投标阶段，投标人均反映工可报告中交通量测算不准确，且工可报告中按照收费标准每三年调整一次来进行测算，但实际上这个省已经十几年没有调整过收费标准了，所以政府测算的标准和社会资本测算的标准根本不在一个层次上，社会资本认为即使补贴额度超过投标报价的上限，仍然存在无法达到合理投资回报的风险，最终导致招标失败。因此，在投标评估分析时，一定要注意基础资料和相关数据的准确性。

　　五是各级交通运输主管部门对公路PPP 项目如何实施、如何监管还没有非常清晰的思路。目前，交通运输主管部门的管理思路仍停留在政府还贷公路上。例如，某些部门负责人认为工可报告审批是PPP 项目招标的先决条件之一，而对于PPP 项目来说，社会资本选择成功后，作为企业投资项目实行的是核准制，项目公司需要将项目申请报告报相关部门核准。因此，公路PPP 项目的监管还处于探索阶段，到底由哪个部门进行监管，工可报告审批不是PPP 项目招标的先决条件之一，反而项目实施方案的批准是开展PPP 项目招标的一个前提。另外，在公路PPP 项目全寿命周期各个阶段重点监管哪方面内容，监管手段包括哪些，交通运输主管部门还未完全从政府投资项目的角色定位中完全转变过来。部分交通运输主管部门对于如何合理划分PPP 项目的风险，如何设定项目投资回报机制（到底是采用保底交通量、合理投资回报率、约定收费通行费、政府承诺投入的补贴等）、超额利润分配机制、绩效评价机制，均无清晰的概念。

　　针对上述存在的问题并结合PPP 项目操作过程中获得的实际经验，我们提出以下八点建议： #p#分页标题#e#

　　一是在国家层面统一立法体系，建议将国家发改委和财政部两个部门的立法工作进行协调。将《政府和社会资本合作法》和《特许经营法》统一为一部立法，规范国家发改委和财政部相关法规政策不协调甚至冲突的现象，为PPP 项目的实施创造良好的法律制度环境，推进地方政府PPP 项目的实施工作。如果两部立法确实不能统一，那么应该把两个部门的立法边界划分清楚，避免同一个问题在两部法律里找到两个不同的法律依据。

　　二是由交通运输部出台相关政策，按照财政补贴的不同来源（中央专项资金、地方财政补贴），区别不同的PPP 项目实施流程。某些公路PPP 项目仅需要中央专项资金补贴，在建设期和运营期均不需要地方财政补贴，地方政府无须做财政承受能力论证，建议类似项目不需要再进入地方政府PPP 项目库实施。某些项目既使用中央专项资金，又使用地方财政补贴，这样的项目才需要进入地方政府PPP 项目库实施。

　　三是各级交通运输主管部门加紧制定公路PPP 项目建设运营操作指南。指南应包括如何监管PPP 项目、如何合理划分PPP 项目的风险，如何设定项目投资回报机制、超额利润分配机制、绩效评价机制等内容。最好由交通运输部统一制定相关指南，以指导全国公路PPP 项目的实施；在交通运输部无法统一制定指南的情况下，建议由各省交通运输厅制定适用于本省公路PPP 项目的操作指南。例如，项目投资回报机制可按照合理投资回报率、政府承诺最低需求（最低交通量或最低收费收入）、政府承诺具体补贴额度、政府承诺通行费影子价格等多种方式来进行设定。

　　四是由项目所在地的地方人民政府牵头，建立有效的政府协调和联审机制。建议明确由项目所在地的地方人民政府而不是交通运输主管部门牵头，负责统筹各部门的有关政策和配套措施，更好地吸引社会资本参与到公路PPP 项目中。

　　五是项目实施机构应重视PPP 项目的推介过程。在《交通运输部办公厅关于印发< 收费公路政府和社会资本合作操作指南（试行）> 的通知》（交办财审[2015]192号）中，已经明确提出项目实施机构在项目工程可行性研究完成专家预审查后、项目实施方案报政府批准前，可组织开展项目推介。在项目推介过程中，项目实施机构一方面可以向感兴趣的潜在社会资本介绍项目情况，另一方面可以了解潜在社会资本的财务实力、投融资能力，潜在社会资本有无参与项目投资的意愿、参与投资的条件是什么等相关内容。只有向所有的潜在社会资本推介和沟通后，才能保证项目实施方案的主要内容有的放矢，能够为大多数潜在社会资本所接受，保证后期社会资本采购工作的顺利进行。

　　六是明确“设计施工”可作为PPP 项目的交易条件之一 ，不宜人为割裂。项目实施机构可将项目设计和施工任务作为项目交易条件之一纳入招标范围，但不宜将具备设计和施工资格能力作为可以参与投标的必要资格条件。对于不具备设计和施工资格能力且依法中标的投标人，在项目实施过程中，应当由社会资本或者其成立的项目公司依照我国现行法律法规规定对设计和施工任务进行招标。

　　七是对于公路PPP 项目，宜由交通运输主管部门直接对第三方咨询机构（如设计审查单位、监理单位、第三方检测单位、成本审计单位等）进行招标和管理。在“设计施工”作为PPP 项目交易条件的情况下，由于设计、施工承包单位（即PPP 项目的社会资本）是项目公司的母公司，出于资本的逐利性考虑，设计、施工承包单位和项目公司都存在为降低成本而忽略工程质量的可能性，政府需要直接介入或者寻找独立的第三方介入工程以打破这两者之间形成的利益格局。但政府直接介入PPP 项目建设管理不符合PPP 法律精神，因此建议由交通运输主管部门直接对第三方咨询机构（如设计审查单位、监理单位、第三方检测单位、成本审计单位等）进行招标和管理，作为政府对项目质量实施监管的有效抓手，这也符合交通运输部去年提出的深化公路建设管理体制改革的精神。

　　八是为提高项目成功率，可考虑将经济效益较好和经济效益较差的项目捆绑招标。经济效益较好的项目容易吸引到社会资本，但经济效益较差的项目缺乏对社会资本的吸引力，建议交通运输主管部门通过财务投资评估分析，将经济效益较好和经济效益较差的项目捆绑招标，以减少政府财政补贴的额度。