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摘 要 最高院在《行政诉讼法》颁布之后,根据不同时期的社会法治状况和司法实践,先后做出了一系列法律解释,这些法律解释被广泛适用于行政诉讼中,对于贯彻实施《行政诉讼法》起到了积极的作用.但随着民主和法治的发展,同时由于行政诉讼在我国的特殊地位,最高院法律解释在实践应用中,还是受到各种因素的影响,因此我们有必要系统地分析其在行政诉讼中的应用.本文从最高院法律解释的效力、地位、适用规则、以及在实践应用中出现的问题来论述其在行政诉讼中的适用问题.

关 键 词 法律解释 行政诉讼 效力

作者简介：何永东,广西民族大学法学院.

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)06-127-02

行政诉讼是行政争议的解决机制,行政争议中双方关系主体之间由于其管理关系的不对等性.在此种争议产生之后,或多或少都会侵犯弱势一方的权益,而且通过弱势一方自己去平等地解决该种争议,显然是不足的.这就需要行政诉讼法律制度来保障人民权益,而行政诉讼要最大限度的保障人民权益,就要求在行政诉讼中适用法律适当,认定事实准确.然而由于行政诉讼涉及的法律规范非常广泛,行政法律的关系错综复杂,同一事项多部法律规范调整的情形比较多,因此,法律适用就成为行政诉讼中的重要问题.最高院法律解释在行政诉讼中起了不可或缺的作用,因此有必要讨论最高院法律解释在行政诉讼中的适用问题.

一、法律解释的内涵

正如伽达默尔在《真理与方法》中写道：“法律不是摆在那儿供历史性理解,而是要通过理解变得具体有效.”因此从理论上说,有法律就有对法律的理解和解释活动.法律解释的历史同法律存在和发展的历史同样久远.而对于法律解释这一法学术语时,学者们却按各自的理解做出了不同的定义,这里我们就不在逐一考究,就以学理上较为普遍的认识作为法律解释的内涵.法律解释就是由特定的机关、社会组织和个人,根据立法精神、国家政策和法律意识对法律或法律条文所做的说明.这里所说的法律解释从性质上看是一种创造性的活动,是立法的继续.首先,它是对法律所做的具有法律效力的解释,其中有的解释的法律文本一样,具有普遍约束力.正因为如此,必须由专门的组织或人员进行解释.其次,它是针对法律规定不清楚、不明确和模糊之处而做的说明,因此就具有填补法律空白和漏洞的作用.一般认为,法律解释是对立法意图的进一步说明,必须符合立法原意,不得改变原法律的规定或突破法律原则的界限.由于法律解释必然要补充、丰富法律的规定,必然要对法律做出进一步的具体说明,所以,法律解释必定具有一定的创造性,是对立法的进一步完善.

二、最高院法律解释的效力分析 (一)法律解释所具备的条件

法律解释要在司法实践中能够被适用,就要求该法律解释具有普遍约束力.不是所有的法律解释具有普遍约束力,具有普遍约束力的法律解释需要具备一定条件.根据1982年《宪法》和1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》等法律文件的规定,并从理论研究和法律的实际运行过程来看,具备下列两个要件的法律解释即具有普遍约束力.

1．解释主体正当.正当的法律解释主体,是法律解释具有效力的首要条件.正当的法律解释主体是指享有法律解释权的人和组织.从理论上来说,法律解释权从属于立法权,享有立法权就享有法律解释权.但法律只有在实践中被合理地应用才能体现其价值,那么作为应用法律范畴的法律解释就不应当仅由立法机关来做出,还应有司法实践的主体司法机关的参与.同时法律解释需要体现国家意志和国家政

行政诉讼有关论文范例策,因此作为国家权力的执行机关――行政机关也应当享有一定的法律解释权.如此,在我国正当的、有权的法律解释主体是享有法定解释权的国家机关,应当包括立法机关、司法机关、行政机关.

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2．解释方法正当.一般法律解释的方法包括语法解释、逻辑解释、系统解释、历史解释、目的解释和当然解释等,可是用这些解释方法所做的法律解释却不当然具有普遍约束力.要使法律解释具有普遍约束力,其解释方法必须符合一定条件.根据郭华成在其《法律解释比较研究》中所述,法律解释的正当方法应具备以下条件：（1）正当的法律解释方法要求,法律解释的目的必须兼顾文本含义的确定性和稳妥性.凡是能实现法律解释的正当目的的法律解释方法就是正当的法律解释方法.（2）凡体现法律文本与其相关语境关系的法律解释方法就是正当的解释方法.（3）凡符合法律解释主体活动正当性构成的法律解释方法都是正当的法律解释方法.

另外,法律解释具有普遍约束力,还应当考虑法律解释是否越权.一项法律解释是否越权,关键是看它是否尊重立法意图.立法意图不是立法者在创制法律时的意图,而是法律文件中客观体现出来的意图,这种意图是动态的,是可以为解释者合理附加上去的.

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(二)最高院法律解释的效力认定

最高院法律解释是国家最高司法机关在适用法律、法规的过程中,对如何具体应用法律、法规的问题所做的法律解释.最高院法律解释由国家最高司法机关所做出,最高司法机关享有法律解释权,因此其解释主体正当.最高院解释法律是为了合理适用法律、法规,并结合法律应用实践,体现国家法治思想.因此,其法律解释方法正当.所以,最高院法律解释具有普遍的约束力,同法律一样规范行政诉讼活动.

三、最高院法律解释在行政诉讼中的地位和适用的规则 (一)最高院法律解释在行政诉讼中的地位

最高院法律解释在行政诉讼中被适用,首先要说明的就是其在行政诉讼中的地位,确定其地位,才可以明确其如何被运用.

1．从属于法律所具有的从属性.有权机关做出的法律解释与被解释法律、法规有同等效力.一旦生效,就应该象法律那样保持其效力,而不得随意变更、修改、中断或废弃.据此来说,最高院法律解释具有同法律一样的效力,但是它是以法律的存在为前提,且其内容不得改变或违背法律的原意,因而其法律效力又低于法律本身.在行政诉讼过程中,《行政诉讼法》是基本法律规范,优先适用,而最高院法律解释作为具体或补充适用,这就是最高院法律解释从属于法律的地位.

2．独立于法律所具有的独立性.我国《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第62条第一款规定：“人民法院审理行政案件,适用最高人民法院司法解释的,应当在裁判文书中援引.”由此看来,我国最高人民法院的司法解释可以作为各级人民法院审理行政案件的法律依据.这就是说,最高院法律解释可以独立地适用于行政诉讼中,有它独立的法律地位.

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(二)最高院法律解释在行政诉讼中应用的规则

根据我国《行政诉讼法》的规定：“人民法院审理行政案件,应当依据法律、行政法规、地方性法规,参照规章.”这是行政诉讼法规定的人民法院审理行政案件适用法律的基本规则.最高院法律解释在这里作为法律的范畴在行政诉讼中应用,这是最高院法律解释在行政诉讼中应用的原则性规定.最高院法律解释在行政诉讼中应用还应遵循以下具体规则.

1．与行政诉讼法相一致的规则.行政诉讼法是调整行政诉讼的基本法律,它是依照宪法意志、法治要求确立的调整行政诉讼的系统规范,具有最普遍的效力.最高院法律解释是对行政诉讼法的具体适用问题所做的解释,在行政诉讼中的适用,应当与行政诉讼法的适用相一致.这是法律尊严、法制统一的必然要求.

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2．与其他有权法律解释相协调的规则.在我国,有权解释除了司法解释外,还有立法解释和行政解释.在行政诉讼过程中,立法解释和行政解释在一定情况下也被应用.由于我国行政立法的特殊性,拥有行政立法权的国家机关包括省级以上人民代表大会,因此可以做出立法解释的国家立法机关也包括这些.立法解释是国家立法机关对其立法所做出的解释,人民法院在审理行政案件中可以直接适用,而不需要审查其合法性.根据我国宪法和组织法的相关规定,只有上级人大或人大常委会才有权撤消下级人大及其常委会的立法解释.行政解释是国务院、国务院各部门或省级人民政府等行政机关依照法律、法规、规章的授权,对法律、法规、规章具体适用问题做出的解释.一般认为,人民法院对行政解释享有审查权,来保障行政解释的正确合法,维护公民、法人和其他组织的合法权益.即可以这样理解,人民法院在行政诉讼中对行政解释参照适用.由上可知,司法解释、立法解释、行政解释都可以适用于行政诉讼中,但情形有所不同,应当在适用过程中相互协调统一,合理合法保障行政诉讼进行.

四、最高院法律解释在行政诉讼中适用时出现的问题及建议

(一)最高院法律解释在行政诉讼适用时出现的问题

1．最高院法律解释的适用受行政政策和行政权力影响.根据人民法院组织法,人民法院工作受人民代表大会监督,对人民代表大会及其常委会负责.在实践中由于各种因素,人民法院在审判工作中,可能会受人民代表大会及其常委会干预,同时为了政治、经济、社会等原因,行政权力极易干预人民法院工作.人民法院在审理行政案件中,更是会受到行政机关影响,自然最高院法律解释在行政诉讼中的运用也会受其影响.

2．最高法院法律解释取代行政诉讼法成为行政诉讼某些过程中的主要法律.例如,行政诉讼法关于受案范围的规定上很概括,在实践操作过程中,人民法院对于受案范围主要适用最高院法律解释来确定具体问题.

3．由于最高院解释本身所存在的问题,导致在应用时出现的问题.由于最高院做出法律解释时的社会情形、法制发展条件所限,解释本身所存在的问题,导致了其在行政诉讼中应用时不可避免地出现一系列问题.比如：按照解释的规定行政机关依照职权做出鉴定的行为（如火灾事故、交通责任事故责任认定行为）,属于法院受理范围,但在审判实践中,对上述行为进行程序上的审查还可以,进行实体性评价就比较困难了.再比如,原告与被告因民事争议诉讼到民事审判庭,双方争议涉及房产、土地登记行为.民事判决是不审查被告具体行政行为的.相反,其做出判决的依据往往是以被告颁发的土地证和房产证作为定案根据的.按照《解释》的规定,如果民事判决根据被告的登记行为做出后,原告再诉被告房产、土地登记行为,法院是不受理的,但是,被诉的房产、土地登记行为的合法性确定未经法院审查,如果原告认为权益受到侵害,法院又不受理,原告就没有救济途径了.当然最高院法律解释中存在的问题还不止这些,还有待于在实践中发现和解决.

(二)对行政诉讼再立法、及最高院法律再解释的建议

1．行政诉讼立法应减少政府对行政审判的制约.建议行政诉讼立法从人、财、物等方面保障行政审判工作,使行政审判工作更加独立、公正地减少政府对法院通过人、财、物的制约.审判职能是司法机关独立的职能,不应受国家政策导向,其根本目的是解决争议,保障人民权益,因此人民法院外部独立是公平、公正审判的前提,不应受任何机关限制.

2．尽快修改行政诉讼法.将在实践中应用的最高院法律解释的根本性规则引入行政诉讼法,避免法律解释取代行政诉讼法的基本地位.同时在加入WTO的形势下,行政诉讼法已明显不适应,特别是对抽象行政行为不能司法审查和行政终局均不符合WTO规则的要求.应当积极促成行政诉讼法的修改.

(三)完善司法解释的体系内容

对司法解释规定不明确,在实践中又经常出现的问题,应当尽快由最高人民法院做出完善解释；对司法解释中相互矛盾的不合理的解释进行清理,重新做出合理的解释；对在审判实践中新出现的问题,如最高院以批复等形式做出解释的问题,应纳入法律体系中.

参考文献：

[1]桌泽渊．法学导论．法律出版社出版．2007年版．

[2]郭华成．法律解释比较研究．中国人民大学出版社出版．1993年版．

[3]郭修江．行政诉讼法律适用问题研究．法律出版社出版．2004年版．

[4]李国光．行政执法与行政审判参考．法律出版社出版．2001年版．

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