编者按　司法文明系法治文明的基本标志。它体现了现代法治国家先进的司法理念、司法制度和司法文化,因而是一个国家法治文明的指示器。近日,国家“2011计划”司法文明协同创新中心发布了《中国司法文明指数报告2015》(下称《2015报告》)。如何理解这种法治量化评估方法,《2015报告》又反映出哪些问题?本期学术沙龙约请四位专家对此进行深度阐述。

　　张保生:指标体系提供对照“镜子”

　　

　　“中国司法文明指数”经过完善和升级,形成了一套包括10个一级指标和36个二级指标的指标体系。该指标体系基本反映了我国现阶段司法文明的深刻内涵和全面要求,从而为加强司法文明建设提供一面可供借鉴的“镜子”。

　　从内涵上看,司法文明是与司法愚昧、野蛮相对的概念,指的是人类司法从野蛮走向开化的进程。司法文明又是一个历史的概念,在上千年的人类司法史上,古希腊哲学家亚里士多德和中国古代“包公”时代的司法文明,与现代作为法治文明基本标志的司法文明有着本质区别。例如,与古代神明裁判相比,近代司法“重口供”“轻神明”更文明,但若以现代法治文明尺度衡量,口供裁判与证据裁判相比,显然就是野蛮而不是文明了。司法文明指标体系的开发始终坚持法治文明的基本坐标,贯彻党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)“提高司法公信力”的基本要求,从中国国情出发,并参考了“世界法治指数”和其他国际型法治指数的技术经验。因此,它能成为一种法治评估工具。

　　从外延上看,司法文明指标体系的构建立足如下四个领域:一是司法制度,包括司法组织制度和司法程序制度。二是司法运作,包括从诉讼开始到结束所发生的所有行为及事项。三是司法主体,即负责司法权行使的国家机关和个人。根据宪法规定,法院、检察院既是司法权主体,也是司法活动主体;法官、检察官是司法活动主体,但不是司法权主体。四是司法文化,包括司法的价值观念、思维模式、行为准则等,理性的司法文化是人类在司法活动中形成的经验智慧。

　　司法文明指数从上述内涵和外延生成如下10个一级指标、36个二级指标。

　　指标一:司法权力。它本质上是一种裁判权,按我国宪法规定,应包括审判权和检察权。根据刑事诉讼法规定,公安机关侦查权和司法行政机关的执行权是与司法相关的权力。司法权力方面的司法文明建设,旨在贯彻《决定》关于“依法独立公正行使”的要求,生成4个二级指标:司法权力依法行使;司法权力独立行使;司法权力公正行使;权力主体的合理分工与相互制约。

　　指标二:当事人诉讼权利。根据我国宪法、《决定》中“加强人权司法保障”的规定,以及联合国《国民权利与政治权利国际公约》规定的当事人享有的基本诉讼权利,生成4个二级指标:当事人享有不被强迫自证其罪的权利;当事人享有获得辩护、代理的权利;当事人享有证据权利;当事人享有获得救济的权利。

　　指标三:民事司法程序。包括四个二级指标:民事起诉得到及时受理;民事审判符合公正要求;民事诉讼中的调解自愿、合法;民事诉讼裁判得到有效执行。

　　指标四:刑事司法程序。根据《决定》对完善刑事司法程序的要求(一是“加强人权司法保障”,二是“推进以审判为中心的诉讼制度改革”“全面贯彻证据裁判规则”),生成3个二级指标:侦查措施及时合法;审查起诉公正有效;刑事审判公正及时有效。

　　指标五:行政司法程序。行政司法程序的主要功能:一是纠正行政机关在执法阶段的违法行为,二是通过对行政权的控制(对行政行为的司法审查)来实现对人权的保障,三是通过行政诉讼程序本身公正和法院裁判公正来提供社会公正。据此生成3个二级指标:行政起诉得到及时受理;行政审判符合公正要求;行政诉讼裁判得到有效执行。

　　指标六:证据制度。证据制度是司法裁判过程中运用证据认定事实的法律制度。证据制度是法治的基石,公正是证据制度的首要价值。据此生成3个二级指标:证据裁判规则得到贯彻;证据依法得到采纳与排除;证明过程得到合理规范。

　　指标七:司法腐败遏制。司法腐败是公权力腐败的典型形式,主要指司法官员滥用司法权力以谋取私人收益,它杜绝了人民的权利与自由受侵犯时的最终救济手段。遏制司法腐败旨在提升司法的公信力,据此生成3个二级指标:警察远离腐败;检察官远离腐败;法官远离腐败。

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　　指标八:法律职业化。根据《决定》关于推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,“完善职业保障体系”“建立法官、检察官逐级遴选制度”和“建立健全司法人员履行法定职责保护机制”等要求,生成3个二级指标:法律职业人员获得职业培训;法律职业人员遵守职业伦理规范;法律职业人员享有职业保障。

　　指标九:司法公开与司法公信力。司法公开和公信力,旨在使司法权力在阳光下运行,有效防止司法腐败,更好地接受公众监督,提升社会公众和当事人对司法的认同程度与信服程度。据此生成5个二级指标:司法权力主体受到信任与认同;司法活动过程依法公开;司法活动过程受到信任与认同;司法活动结果依法公开;司法活动结果受到信任与认同。

　　指标十:司法文化。该指标旨在引领和培育理性的司法文化,据此生成4个二级指标:公众参与司法的意识及程度;公众诉诸司法的意识及程度;公众接受司法裁判的意识及程度;公众接受现代刑罚理念的意识及程度。(作者为中国政法大学教授)

　　吴洪淇:着重考察司法运行体系

　　

　　随着法律全球化运动的兴起和我国法治建设进程的推进,对法治建设的量化评估成为我国法学界近几年来兴起的一股浪潮。目前法学界对法治建设进行量化评估的项目众多,在诸多的法治量化评估项目当中,司法文明指数存在的意义何在?

　　司法文明指数是为了推动我国司法文明建设、提升司法文明水准而专门开发的一个指数体系。与其他法治量化项目相比,它具有以下几个特征:

　　首先,它是一个以司法整体实施状况为测评对象的指数体系。国内目前的指数项目当中对司法的测评呈现两种趋势:或者将其作为法治建设的一个组成部分,或者仅仅测评其某一个侧面,比如像司法透明指数或司法公信力指数。这些项目对司法某一维度的考察当然都不乏意义,也能反映出我国司法的部分状况。但一方面,司法本身是法治体系当中一个相对独立且高度复杂的组成部分,如果将其仅仅作为法治指数的一个组成部分加以考察,只能用很少的指标和问卷题目去测试庞大的司法体系,其结果必然会出现简单化的倾向。另一方面,司法体系是一个由多个维度组成的综合体,仅仅测评其某一维度(比如司法公信力)固然可以反映其某一侧面,但司法各个组成部分之间是互动的有机整体,司法体系应该作为一个整体从多个维度来加以测评。正是基于这样一种理念,司法文明指数体系将司法作为一个整体来加以把握,从10个维度对司法的整体实施状况做一个整体的测评。

　　其次,它是一个跟踪评估司法改革实施效果的指数项目,具有很强的针对性和应用价值。设计司法文明指数体系的时候恰恰是我国新一轮司法改革在全国开始试点时。因此,司法文明指数体系设计伊始,就将跟踪评估司法改革实施效果作为司法文明指数体系考量的一个重要对象。

　　再次,它是一个以全国省级地区为评估对象的量化指数。司法文明指数按照区域代表性原则,从全国不同区域选择省级地区来进行测试,并且对于这些省级地区司法文明总体情况和10个一级指标情况进行排序。这样做一方面是为了兼顾我国不同区域之间的地区差异,使得我国整体的司法文明指数状况能够得到综合的反映;另一方面也是为了让省级地区之间形成一种良性的竞争,使其具有改进的动力。这种竞争并非单纯的排名之争,因为每一个省级地区都有一份详细的“司法文明指数成绩单”,将其10个一级指标和36个二级指标的得分和排名状况详细罗列出来,使其对于本地区司法文明状况的强弱有一个非常直观的反映,也便于其在未来的司法改革当中有针对性地加强其薄弱环节的建设。

　　最后,它是一个代表社会公众和法律职业群体综合意见的指数。司法文明指数项目主要考察的是我国司法体系的整体状况,司法文明指数对于区域司法文明状况的评价需要综合吸收来自专业群体和社会公众的意见,使他们的意见都能以一种恰当的方式反映到司法文明指数当中。《2015报告》项目组针对这两个群体对司法的不同认知状况设计了公众卷和专业卷两套问卷,请他们对所在区域的司法状况进行评价。通过这种处理方式,尽可能将全国不同区域的司法文明状况综合呈现出来。(作者为中国政法大学副教授)

　　施鹏鹏:群众的司法文明满意度需科学衡量

　　

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　　按照《决定》关于“保证公正司法,提高司法公信力”的要求,《2015报告》尝试通过实地调查普通民众和法律职业群体亲身经历的情况和感受,全面、客观、真实地反映人民群众对本地司法文明状况的满意度,通过一定周期的评估描述不同地区随时间变化的司法文明进步轨迹,为各地提高法治建设水平提供自我检查、自我提升的标尺。

　　《2015报告》采用主观指标为主、客观指标为辅(9:1)的评价方式,主观指标的数据源自《2015报告》课题组独立的调查问卷,而客观指标的数据则源自各省、自治区、直辖市高级法院和省级检察院向省级人民代表大会所作的年度工作报告。由此引发一个追问:主观指标为主、客观指标为辅的评价体系能否准确地反映各地的司法文明状况?

　　对此问题,理论界有着广泛而激烈的争论,其中不乏相当极端的观点。例如德国著名的法社会学家卢曼便认为,“对决定合法性的承认并非基于当事人是否确信决定的必然性、正确性和正义性。与此相反,程序向相关的个人提供了一个学习过程,让他们接受程序的结果并作为将来行为的依据。唯一重要的是外部意义上的成功。虽然被证实有罪的被告人会对有罪判决不满意,但他们仍然表现顺从,因为他们不得不认识到他们无法动员亲友和普通公众反对这一判决。这种成功只有在对约束性判决的承认已制度化了的社会氛围中才能实现。这就是程序的贡献:它不需要个人确信他们得到了公正的对待,而是改变了当事人的期望结构和生存环境,通过这种方式将当事人在程序中整合起来,使得他们在最后除了接受决定以外别无选择(就像我们虽然不喜欢某种天气,还是无可奈何地接受了它)”。

　　毋庸讳言,在司法文明量化的评价方法中,被调查者的主观感受是否可靠?司法文明指数主要依靠满意度调查是否可信?客观数据是否真的客观?这些都是值得理论界及实务界继续深入探讨的问题。当前,司法的目标是“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”,而这种“感受”,很大程度上取决于司法纠纷解决机制的“可接受性”。例如,在我国司法实践中,缠诉闹访现象屡禁不止。我们时常发现,许多案件的处理结果并无不妥,但双方当事人的抵触情绪极大,甚至采取过激的方式报复社会。此类事件往往牵扯到各部门的很多精力,无谓地消耗了很多国家资源。分析这类问题的成因很难立足客观数据,因为当事人对判决不服的核心原因很大程度上并非依据法官的学历、性别、工作履历、办案数量、错案数量等,而是因为当事人认为法官未作出公正的裁判,可能涉嫌司法腐败,可能枉法裁判。这类“怀疑”没有充分的证据证实,但却受到许多直接或间接因素的影响,而这些因素便是评价一国司法文明程度的重要参考指标。

　　主观指标测评还可以观察到一系列客观数据所无法取代的重要现象。以“司法腐败遏制”这个一级指标为例,《2015报告》在所有一级指标的得分排名中,“司法腐败遏制”以57.8分排名倒数第二,仅比“法律职业化”(57.7分)稍胜一筹。且从总体结果、群体对比以及变量分析看,无论专家,还是公众,均认为司法腐败现象地区间差异小,与各省、自治区、直辖市的地理位置、经济发达情况、人口密度等几乎没有特别的直接关系。这与全国各省、自治区、直辖市所发布的客观数据有较大的出入。其中的原因值得我们进行严肃的学术研判:究竟是司法腐败的客观数据并不准确,还是公众对司法系统的廉洁性缺乏信心,而高估了司法腐败的形势?如果是后者,究竟是司法公开程度不够、办案方式过于粗糙,还是媒体宣传误导所致?如何提升公众对廉洁司法的信心,以走出时下“信访不信法”的逻辑怪圈?

　　当然,《2015报告》也有机地加入一些客观数据,主要是对主观数据进行补充和印证。但在客观数据的收集过程中,课题组也发现各省、自治区、直辖市的司法公开程度不一,统计客观数据的标准也不甚一致,这无疑加大了司法文明指数测评的难度。时下,我国的司法改革正进入攻坚期,详实准确的数据反馈显然极为重要。未来如何构建更加高效、集中、准确的司法数据中心,也是一个重要命题。

　　从根本而论,《2015报告》的评估结果基本符合我国司法文明的现状,与发展中国家经济社会发展的阶段性特征相一致。较之于2014年,各省、自治区和直辖市的司法文明指数均有明显提高。这说明我国司法改革和司法文明建设卓有成效,部分指标的得分(如司法权力、证据制度与司法公开等)已达到发达国家水平。可以看到,我国的社会主义司法文明正日趋成熟、完善,逐渐跻身世界司法文明先进行列。一些司法文明指数的得分虽不尽如人意,但可为未来的司法改革和司法文明建设提供参考方向。从这个意义上讲,我们有理由相信,中国司法文明指数可在引领法治发展和司法文明中发挥越来越大的积极作用。

　　(作者为中国政法大学教授)

　　郑飞:让调查样本更有代表性

　　

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　　量化评估司法文明建设是一项庞大而新颖的工作,为了使评估结果更加科学合理,真实反映实践状况,《2015报告》课题组作了较多的研究。在总结2014年试点评估经验的基础上,《2015报告》在指标体系、问卷设计、调查范围和调查方法等方面做了调整和完善:

　　第一,一级指标体系进一步优化。《2015报告》继续保留了10个一级指标,但在排序和称谓方面有一些细微调整。其一,改变了2014年“司法相关权力”一级指标涵盖侦查权、公诉权、审判权、执行权,甚至涵盖了司法行政管理权和法律监督权等范围过宽的问题,将其限缩为公安机关的侦查权、检察院的检察权和法院的审判权、执行权,删除了“相关”的定语,直接称为“司法权力”。其二,为了更好地反映司法改革的成果,将2014年“职业伦理与腐败遏制”和“法律职业人员的职业化”分别改为“司法腐败遏制”和“法律职业化”,这样分类更加科学合理,表述更加精准,直面当前司法改革面临的主要问题。

　　第二,二级指标体系做了重大调整。其一,根据2014年调查的结果,将一些已经得到重大改善而无评估必要的二级指标删去,使原来50个二级指标缩减为36个。例如,删除了“法律职业人员具有适格性”,因为我国自2001年实行国家统一司法考试以来,司法官的适格性已经基本得到解决,再评估的必要性不大。其二,修改调整了部分二级指标的称谓、排序和归类。

　　第三,问卷设计得到了进一步优化。根据2014年调查对象的反馈,2015年主要在问卷问题的“用户友好性”上做了进一步优化,将多个相似问题用表格的形式一并呈现,将专业问题通俗化,从而易于被调查者对问题的阅读和回答。

　　第四,调查范围进一步调整和扩大。其一,为2016年扩展至全国31个省份积累调查经验,被调查省份从9个增加到了20个,被调查者从7200人增加到了1.6万人。其二,为更好地反映人民群众对司法文明的满意度,公众卷与专业卷相比,占比明显提高。2014年两者比例为6:4,即每省公众卷480份,专业卷320份;2015年提高到7.5:2.5,即每省公众卷600份,专业卷200份。

　　第五,专业卷数据采集方法进一步改进。为确保专业样本数据的代表性,避免样本代表性的偏差,《2015报告》调研专业卷的发放,兼顾了不同的样本。其一,每个省份在两个以上地区或城市发放问卷;在直辖市选择两个以上的行政区。其二,在被调查城市随机选择调查单位时,兼顾省级、市级或基层法院、检察院、公安局以及规模不同的律师事务所。其三,在同一机关(机构)尽可能兼顾不同的部门。其四,在同一部门尽可能兼顾不同工作年限的专业人士。

　　第六,公众卷数据采集方法有了重大改善。为获得更准确的公众样本数据,《2015报告》的数据采集,在每个省、自治区、直辖市选择10位调查员(来自3个人口最多城市)。每位调查员发放回收60份问卷,问卷发放对象是除法律职业者(法官、检察官、警察、律师)之外的社会公众。对调查对象的选择,均在性别、年龄段、文化程度等方面提出较为苛刻的要求,以使得样本量的分布更加均衡。

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