关键词：食品安全，应急管理体系，对比分析

过去十余年，我国食品行业总产值从2000年8434亿元增加到2014年近12万亿元，年均增长率超过20%，然而，食品安全监管体系的改革速度滞后于食品产业的发展，导致近年来食品安全问题持续发生。构建与完善“一案三制”为主体框架的食品安全应急管理体系，提高应急管理水平成为实现食品安全管理的关键内容。本文从应急管理体系的形成与完善、食品安全应急管理部门及其职能设置、应急管理体系运行机制等角度对中美两国的食品安全应急管理体系进行对比分析，提出完善我国食品安全突发事件应急管理体系的建议。

1 中美应急管理体系的形成与完善

1.1 中国应急管理体系概况

作为一项完整的社会系统工程，我国应急管理体系建设始于2003年抗击非典的经验和教训。非典事件结束后，国务院办公厅成立了应急预案工作小组，负责部署全国应急体系建设。2005年底制定的《国家突发公共事件总体应急预案》要求各级政府各个部门制定相应预案，标志着我国政府把应急管理纳入常规管理的开始。根据总预案规划，我国应急预案体系包括总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案和大型活动预案。

2005年末，国务院办公厅成立“国务院应急管理办公室”和“应急管理专家组”。应急管理办公室负责履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽；专家组为应急管理工作提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置。2006年，国务院办公厅首次公开发布了对当年突发公共事件应对工作的分析评估，全国31个省区市成立的省级应急管理领导机构负责应对本行政区域内各类突发公共事件。这一系列改革措施推动了应急管理专项机构和办事机构协调联动工作机制的形成。2006年8月，党的十六届六中全会正式提出按照“一案三制”的总体要求建设应急管理体系，形成“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。会议提出“按照预防与应急并重、常态与非常态结合”的原则，“建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力”，这标志着我国应急管理体系框架理念的正式形成。

1.2 美国应急管理体系概况

20世纪30年代起，美国政府开始设置针对不同突发事件的应急管理职能部门，随着管理对象范围的扩大，应急管理指挥越发分散造成的弊端日趋显现。1979年，新成立的联邦应急管理局集中了所有应急管理职能，承担突发公共事件应急管理协调与决策，并直接向总统报告[1-3]。“9·11”事件后，联邦应急管理局随同其他22个联邦机构国土安全部，负责指挥协调特大灾害的应急管理工作。2006年的“卡特里娜”飓风对美国应急管理构成了严峻挑战，促成了美国应急管理体系及国家安全战略的调整，联邦应急管理局根据《后“卡特里娜”应急管理改革法》进行了重组[4]。

目前，美国已经形成了联邦、州、县、市、社区5个层级的应急管理与响应机构，当下级政府的应急能力和资源不足时，可以向上一级政府申请提供支持。大部分突发公共事件主要是由国土安全部配合各州城市应急执行系统共同应对，一般突发公共事件由各州专业部门和城市应急系统完成，重特大灾害的救援经费主要来自于联邦应急管理局负责管理的“总统灾害救助基金”。

美国应急管理实行统一管理、属地为主、分级响应和标准运行。突发事件发生时，首先会根据发生规模和强度进行分级别响应，以便于应急资源的有效利用。同时，无论事件规模多大，涉及范围多广，应急响应的指挥任务都是由事发地政府承担，包括联邦政府在内的各级上级政府只负责援助和协调，不负责指挥，一律由统一调度指挥，平时演练、培训、演戏及物质和技术保障也由各级政府应急管理部门负责。

2 中美食品安全应急管理体系对比分析

2.1 我国食品安全应急管理体系

2004年国务院发布了《关于进一步加强食品安全监管工作的决定》，提出按照一个监管环节由一个部门监管的分工原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管方式，将食品安全监管分为初级农产品生产、食品生产加工、食品流通、餐饮业和食堂等消费等4个环节，分别由农业、质检、工商、卫生等4个部门实施[2]。2013年的新一轮食品安全监管体制改革，在整体上促进了食品安全管理事务综合管理和协调能力的提升。大部门体制改革背景下，国家食品药品监督管理总局的成立结束了九龙治水的食品监管局面，明确了由食品药品监督管理总局负责食品生产经营实施监督管理和食品安全综合协调的职能。

自2008年三聚氰胺事件以来，我国食品安全监管展开了一系列全方位改革，其中包括制定更严格的食品安全法律法规、修订食品安全法、改革食品安全监管机构、加强行业监管、增加抽检频率和加大惩罚力度等。2013年的新组建的国家食品药品监督管理总局在职能上取代了国务院食品安全委员会办公室、国家食品药品监督管理局质检总局在生产环节食品安全监督管理职能和工商总局在流通环节食品安全监督管理的职能，并负责对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等，并形成了如图1所示的食品安全管理体系。

图1 2013年改革后的食品安全管理体系

2.2 美国食品安全应急管理体系及配套措施

美国食品安全应急管理职能主要是由农业部下属的食品安全检验局(FSIS)和健康与人类服务部下属食品药品监督管理局(FDA)负责。FSIS主要负责对所管理的肉、禽类和蛋制品采取“食品防卫计划”，避免受到人为蓄意污染造成的食品事故，它强调对实体环境、人员和作业安全的额外关注。FDA负责除肉类、家禽及蛋类食品的其他种类的食品安全，致力于减少食源性疾病。

2.2.1 农业部食品安全检验局 作为国家安全战略的重要组成部分，食品安全应急管理被纳入美国国家事故管理系统。FSIS与国土安全部、疾病预防与控制中心、食品药品监督管理局、红十字协会、食品与营养服务局等政府部门以及私人组织合作，确保快速有效地应对食品突发事件，其中包括对食品供应的攻击、重大疾病危机以及其他影响国家食品基础设施的灾害。食品安全应急管理及日常演习所涉及的法规及组织机构包括：国家规划框架、国家响应框架、ESF-11、FSIS 5500.2号指令、重大事故应急响应、全国突发事件管理系统、农业部其他部门、应急响应模板、食品应急网络(Food Emergency Response Network，FERN)等。FSIS联合其他联邦机构制定的《粮食和农业突发事件应急办法》被列为国家响应框架(National Response Framework，NRF)的第11个紧急支持功能附录。根据ESF-11的规定，一旦发生全国性食品安全突发事件，食品安全检验局将通过应急响应协助州政府和地方当局确保肉类，禽类和加工蛋制品的供给安全。作为国家事故管理体系中的一个部门，FSIS还负责对不同岗位的工作人员进行全国突发事件管理系统和突发事件指挥系统培训。FSIS 5500.2号指令概括了应对蓄意或无意等原因造成的重大食品事故和紧急情况的响应方案，该指令确立了应急管理委员会(Emergency Management Committee)的突发事件应对原则，并符合国家事故管理系统和突发事件指挥系统的要求。其中，应急管理委员会由高级成员机构组成，可以根据事件指挥系统(ICS)确立的原则时刻准备应对所有突发事件。

2.2.2 食品药品监督管理局 凡是涉及FDA监管产品的突发事件和应急行动，均由危机管理办公室(OCM)及其附属的紧急行动办公室(OEO)协调安排。OCM的具体职能包括制定和更新应急预案、组织部门应急演习、协调FDA相关机构参与其他部门主导的应急演习、协调FDA应急人员参加突发事件指挥系统组织的培训、维护电子突发事件管理系统、负责紧急呼叫中心和紧急运行中心、组织协调本部门参与国际间的应急响应和情报共享。2011年8月，FDA开始运行食品安全事件爆发响应与评估协调网络(the Coordinated Outbreak Response and Evaluation Network，CORE)，这是一个由来自于医疗、公共卫生、兽药、环境卫生、微生物和公共政策领域的专家所组成的全日制工作组，工作组成员覆盖疾病预防与控制中心、美国农业部、州及地方食品安全、农业监管、公共卫生和实验室专业人员，主要负责不间断地寻找潜在食品安全危机源、参与调查食品安全事件、指导制定预防食品安全危机的政策。CORE的成立避免了过去一旦确认发生食品安全事件，临时成立应对小组，，事件结束后小组成员各自回到原来的岗位的局面。已经成立的5个小组汇聚了来自FDA、联邦政府、各州及地方机构的各种资源，集合了FDA危机管理办公室、对外关系办公室、食品安全与应用营养中心和兽医中心的专家，以及来自总部及FDA各分区的监管事务办公室、国际交流项目办公室的员工，全职负责从调查食品安全危机信号到危机事件后的应对措施。