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5年“安居路”沉疴问责保障房：把问题暴露阳光下

时代周报记者 刘娟 实习生 刘凤华 发自北京、广州

一首政兴民顺的保障房和谐曲，缘何在不少省市落地时荒腔走板？

7月27日，安徽省审计厅厅长戴克柱的年度述职时刻到了。钱如何花的？活有没有干好？他为2015年度安徽省级预算执行和其他财政收支的审计情况作了总结陈词。

保障房，是戴克柱汇报中的关键词之一，这在各省审计厅厅长们的报告中也都占据着大篇幅。每年7月下旬，是这群厅长们集中亮相的重要节点。

时代周报记者从国家审计署了解到，在连续3年跟踪审计的基础上，2015年11月-2016年3月，国家审计署组织全国各级审计机关，对31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团2015年的保障房系列工程进行摸排、审计。

单从开工建设量和基本建成量数字看，2015年保障房、棚户区改造任务已超额完成。今年两会传递出来的数据，过去5年，保障房建设了高达 4013万套。

但是，不少保障房政策在具体执行时已动作变形，乱象丛生。

国家审计署和各省的审计报告里的一组组数据让人揪心—住不起房的人对保障房望眼欲穿，却有19万套保障房被空置浪费；骗房、骗补盛行，5.89万户不符合条件的城镇家庭违规享受保障房3.77万套，补贴超过6000万元；通过各种途径找来的“安居钱”，却有478.6亿元躺在账上睡了一年大觉；地方上套取挪用安居专项资金，货币化安置数据不实，虚报抵顶任务量的案例比比皆是。

“总体来说，我们的安居工程还是在按计划和进度来完成，但中间有些地方打了折扣。”住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌甚为感慨，他在接受时代周报记者采访时表示，保障房是一项系统工程，牵涉到的法律、资金、质量、供求等系列机制问题应该通盘完善。

顾云昌称，现在国内还没有《住房法》，解决住房难题也要寻求法律层面机制保护，而不能单纯当作政策部署。他主张，保障房需求应由下而上申请，这一点与其他几位专家不谋而合。中央应该建设统一、公开的保障房申请制度，从申请到核实再到建设，进行精细化管理。此外，还需要一套严格的问责制度，要像抓腐败一样，常态化、长期化紧抓不懈。

19万套保障房唱“空城计”

时间指针拉回至2011年，我国保障房建设“井喷”时代来临。一幅前所未有的保障房政策画卷，在“十二五”规划中展开—2011-2015年，我国要建设3600万套保障房，全国保障房覆盖面要从当时的7%左右提升到20%。

这是一项需要被兑现的硬承诺，具体任务早已被逐年、逐层分解，并在每年两会前就将指标下达给各省、市，纳入年终考核之列。在过去的2015年，740万套保障房、580万套棚户区改造托起的中国安居梦，是“十二五”收官之年政府民生工程的一大焦点。

最终答卷，在国家审计署和各省日前陆续披露的2015年保障房审计报告里，有肯定，有批评。

2015年，安徽有高达2.89万套保障房闲置超过一年。

戴克柱给出这个数据的前一周，四川省审计厅厅长黄河和山东省审计厅厅长马青山刚刚提交了报告—2015年，四川省未及时交付使用或空置超过一年的保障房有1.37万套，山东省有4023 套。

这还只是国内保障房“空城”尴尬的冰山一角。国家审计署数据显示，2015年，全国335个项目直接相关的19万套保障房不能按期交付使用。

位置偏、配套差，是导致这些保障房“有房无人”的主要原因。以山东省为例，去年无法交付使用的4023套保障房主要落在山东枣庄、德州、滨州等3个城市。

其中，滨州市滨城区第二油棉厂小区项目自2014年12月建成以来，因周边配套设施不完善、道路不通畅，230套廉租房和220套经济适用房无法入住。

海南琼中等3个县的情况也类似，由于项目配套基础设施建设滞后，已竣工建成一年以上的2077套保障性住房不能交付使用。

不少保障房项目的质量丑闻也频见报端。2015年，海南省违法转分包、肢解发包或转让的项目涉及资金4.84亿元，1700多套保障房未按照图纸和施工技术标准施工，存在偷工减料、墙面开裂等质量问题。

供需失衡，实物与安居政策不匹配，也是保障房空置率居高不下的一大原因。深圳宝安坪山新村一期里，9栋700多套保障房空无一人。这个2008年便已完工的项目，户型多在100平方米以上，甚至还有两三百平方米的大户型，与现行安居政策里的面积指标严重不吻合。

保障房缘何偏离了保障民生的设计初衷？在时代周报记者的采访中，学者、专家们点出，不少保障房俨然就是政绩房，高空置率背后难以掩盖的是部分地方政府规划机制失灵，“重建设轻规划、重数量轻质量、重完工轻分配、重建房轻配套”倾向已不容忽视。

一切源于地方政府的责任空心。中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云向时代周报记者分析道，“保障房建设有一个矛盾点，中央不下指标，地方政府就不建”。

但长期以来，中央对于地方的考核仅限于保障房的开工率和竣工率，入住率并未纳入其中。虽然近年来一些地方陆续将入住率纳入保障房考核指标，但并未真正成为带电的高压线。

事实上，这已并非国家审计署第一次炮轰保障房空置问题。去年10月，国家审计署点名批评多个保障房闲置严重的区域，安徽黄山、四川成都、河北石家庄等城市在列，起因即上述城市2012年底以前开工建设的2.66万套保障房，因未同步建设配套设施等无法交付使用、未分配入住。

近6万户家庭钻骗房空子

并非所有的保障房都是“爹不疼娘不爱”。

保障房资源分配使用不合规之下，并不难理解这样一个社会乱象：明明是一个保障房楼盘，一旦入住，停的都是宝马、奔驰等豪车，甚至有的业主并不自住，出租5年期满后，立即套利走人。

正因为如此，国家审计署联合各级审计机关，最后发现了数以万计的人员骗取保障房资格。

2015年，5.89万户家庭隐瞒收入、住房等信息通过审核或应退出未退出，违规享受城镇住房保障货币补贴6046.25万元、保障房实物配租（售）3.77万套；6544套保障房被违规销售或用于单位办公、对外出租经营等。

时代周报记者梳理国家审计署近年发布的审计结果发现，骗房、骗补情况念念不绝。从2012-2015年，违规享受保障房实物分配的家庭数量分别为10.84万户、4.75万户、2.06万户、5.89万户，涉及住房数目为3.89万套、1.93万套、1.02万套、3.77万套，住房补贴为1.53亿元、5035.99万元、2191万元和6000万元。

因其特殊保障性，申请保障房需具备一定的条件，其中包括由民政部门认定的低收入家庭，且经当地房管部门确认他处没有住房或其家庭人均住房建筑面积在15 平方米以下（且家庭住房总建筑面积在50 平方米以下）。

那么，骗房、骗补为何能通过资格审查？

同策咨询研究部总监张宏伟对时代周报记者说，不动产登记尚未形成一个完整的系统，也为骗房、骗补留下了技术性空间。

家庭在申请保障房时隐瞒住房和财产情况，其中有户家庭各类资产总额高达300多万元。今年6月，广州一男子“装穷”骗经适房，后经市住房保障办介绍，该男子家庭年收入超过13万元，申报时声称仅3万元。核查发现后，依规定令其退房。

“以前，我们还接触过这样的情况，有人拿很多张身份证去骗保障房，这在很多城市都不同程度存在，”广东省体制改革研究会副会长、广州市社会科学院高级研究员彭澎对时代周报记者说，“还是处罚力度不够大，代价还不够高。如果收回之外还要蹲监狱，他们就不敢以身试法。”

此外，还可采取公示和举报，公示之后对举报的人实行重奖，以此形成社会的力量进行监督，彭澎建议：“如果说单靠体制内监督恐怕不够，社会力量很重要。”

易居研究院智库中心研究总监严跃进表达了类似的看法，“各类惩罚机制不到位，部分资格审查太模糊，造成各类辩解现象出现”，他向时代周报记者解释：“对于部分骗房的做法，可以在个人征信等方面设定一个惩罚机制。比如限制贷款，甚至可以采取限制网购火车票等惩罚性措施，总体惩罚力度可松可紧，增加相应的压力。”

478亿元躺账上晒一年太阳

从分配端倒推至生产端，保障民生，离不开巨额资金的配置。而保障房建设资金缺口难题，一直是一道严峻考题。

我国保障房建设资金来源主要是中央财政拨款、10%地方政府土地出让金、住房公积金收益以及地方政府债、银行贷款、信托、房地产开发企业垫资等。2015年以前，在资金来源上，保障房建设仍然延续了过去政府项目建设的融资模式，即以外部借款、尤其是银行贷款为主的模式。

但过去几年，经济下行、地方债务激增，地方政府平台融资能力下降，给保障房建设带来前所未有的压力。

不少地方政府叫苦声喋喋。山东省发改委副主任秦柯就曾直言，山东保障房建设存在的问题主要是建设资金压力太大。早在2014年，山东省保障房资金缺口一度多达500亿元。

正因如此，国家开发银行甚至考虑，在贷款期限上，会根据城市经济基础以及信用度进行评估，在风险可控的范围内，将贷款期限从10年延长至12-15年。

谁会想到，通过各种途径找来的“安居钱”，却长时间躺在账上晒太阳。

国家审计署数据显示，至2015年底，726个市县有478.6亿元专项资金结存未用超过1年，其中财政资金247.03亿元、银行贷款170.68亿元、企业债券等社会融资60.89亿元。

其中，山东潍坊、四川南充、陕西西安等城市的相关部门账户上分别有4.34亿元、3.27亿元和2.19亿元的安居工程财政补助资金一年未使用；云南省城投公司收到国家开发银行棚户区改造贷款资金14.15亿元，也已超过一年未使用。

国家审计署相关部门负责人在前不久的答记者问中表示：“安居工程专项资金结存结转导致资金浪费效益低下问题的产生，有管理不到位的因素，但根源在于资金的安排与使用缺乏统筹衔接，协同管理的机制尚不健全。”

对此，国家审计署提出建立健全安居工程资金统筹整合和联合监管机制，加强资金运行监控、绩效综合评价和追责问责，有效盘活闲置资金的审计建议。

事实上，拆迁进展缓慢，部分保障房项目难以如期开工，是钱花不出去的一大原因。审计显示，山东9个市10个县未完成棚户区改造开工任务1.4万套，占任务总数的9%；还有3个市3个县只完成保障性住房和棚改安置住房基本建成任务的六成。

在大笔资金被“闲置”的同时，部分地方政府为了完成任务，甚至虚报开工和完工量。时代周报记者了解到，云南曲靖、山东济南、河南郑州等地，将实际未开工的城市棚户区改造项目作为2015年已完成的开工任务上报，分别涉及目标任务1.27万套、1972套和1760套，正被勒令整改。

顾云昌称，据他所知，虚报的问题并不在少数，在有些地方有普遍性。张宏伟则表示：“当前，大多数地方计算GDP数据，都是以保障房‘开工即算GDP’为标准，‘开工’定义的模糊导致保障性住房建设进度有名无实，实际建成的保障性住房的数量和目标与之前还存在一定的差距。尽管相关部门已经加强了保障房建设的过程监控，但是，这样的情况仍然不可避免。

货币化安置中的猫腻

2015年，国内保障房迎来了一波春天—住建部副部长齐骥在国务院例行会曾透露，保障房整体局面已从整体短缺过渡到多数地方相对平衡，实物保障和货币保障到了可以并行的阶段。

保障房与商品房之间，正架构起融合的呼啸轨道。一个明显的信号是，2015年起，从中央到地方，各级政府在保障房建设方面展开多种市场化运作探索。

福州版商品房回购、北京版合作型保障房以及沪版土地置换获得保障房资金等，各城市都试图在保障房建设与投资模式的试水中摸索出可行性更强的操作模式。

如回购商品房用作保障房，福州、四川、安徽等七省市已进行试点，他们不仅收购企业的一手商品房，还收购市民手中的存量商品房用作保障房。据时代周报记者了解，今年，甘肃、福建、青海、河南等省份依旧采取打通商品房和保障房通道形式，回购为主。

货币化安置，也是广受好评的一款市场化手段。与往年不同的是，保障房开工建设指标没有写进2016年的《政府工作报告》，报告中仅强调要提高棚改货币化安置比例。

据时代周报记者了解，货币化安置手法在各地方政府响应者甚众，力度也较大，货币化安置比例最低的也达到50%，如安徽等省份；最高的可以达到80%-100%，如河北、江西等省份。多个省市还对接受货币化安置的家庭给予额外的补贴，补贴力度甚至可高达住房价值的30%。

“从去年部分三四线城市去库存的手段中来看，货币安置化收效快，负面影响少。”克而瑞地产分析师谢杨春对时代周报记者表示，一方面，这不像回购商品房做保障房那样容易寻租；另一方面，货币补贴更能带动购房需求。

多份审计报告，最终还是揪出了货币化安置当中的一些猫腻。国家审计署数据显示，2015年，348个棚户区改造项目存在货币化安置数据不实、未按计划实施、虚报抵顶任务完成量等问题，涉及住房22.94万套。

西安、泰安等地，将以实物建房形式安置的回迁房，作为完成货币化安置户数上报，分别涉及目标任务4.07万套和2820套，目前正在整改中。

这一定程度上，影响了安居工程住房的有效供给。国家审计署相关部门负责人称，这些问题的发生，既有部分棚户区改造难度大，在资金筹措、征地拆迁等方面存在一定困难，以及棚改货币化安置与存量商品房的供需对接需要适应调整等客观因素，也有相关单位为应付考核片面理解国家政策等主观因素。审计机关揭示这些问题，就是推动中央决策部署落到实处，防止政策在执行中变形走样。

“在审计过程中，凡是没找到最终使用去向的钱，都应该算作违法经费，” 邹晓云感叹，“把所有这些问题暴露在阳光下，，就好办了。”

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