“土”改革更有生命力

一方面既要不断摸索前行、勇于改革创新，另一方面又要不越法律底线、不踩政策红线，浏阳17年的农房抵押贷款探索在许多人看来是一场“勇敢者的试验”。

从最初的“偷偷搞”到中期的“试着办”，到现在的“示范做”，这场“勇敢者的试验”之所以能够不懈地坚守、不断地创新，能够有今天的成效，靠的就是“钻”出来的改革。

上世纪90年代中期，社会主义市场经济体制才初步建立，农村市场经济可以说才刚刚起步，为了发展农村产业经济，在很多地方还在思索甚至徘徊不定时，浏阳迈出了关键的一步：乡镇成立房管所，对农房进行确权颁证。在当时的政策红线、法律高压线下，决策者们要求只说不做甚至“偷偷搞”，成功让农房有产权能抵押，可以说，最初的农房产权改革就是“钻”出来的。

迈出了第一步，接下来的配套改革每一步还得靠“钻”：针对抵押难、抵押物太单一现象，浏阳市农商行创新性地提出“人品、产品、押品”三品联保放贷，对有住宅、厂房的农房一并抵押；对于评估难，前期采取协议评估，后期实行智能评估；基于处置难、“房、地”分离情况，浏阳先转让厂房的土地使用权，以保障抵押人处置时的基本住房权利。

虽然现在还存在“抵押物有瑕疵、处置有障碍”等诸多问题，但浏阳一直还在“钻”，想探索出新办法来解决发展中的问题。

正是靠“钻”，浏阳17年改革的努力没有白费。2014年，湖南省委深化改革领导小组将“选择浏阳开展农房抵押融资试点”列入先行先试的改革任务，今年国务院调研组认为“浏阳农房抵押贷款”实现了可持续发展。“土”改革显示出了它的生命力！

本报记者张振中

编者按：不久前，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，明确指出要稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务。“两权”抵押，使农村金融触及到了最为关键的资源——土地。今天本版报道的湖南省浏阳市，通过17年的实践，以先行者的身份向读者讲述了以农房抵押贷款促进农村产业发展的故事。

1998年，湖南省浏阳市在全国首创“农房抵押贷款”，17年来，累计发放农房抵押贷款300亿元，撬动至少1500亿元的农村产业发展。

“今年中稻产量不错，晚稻也丰收在望，等到晚稻卖了，我就能还贷一半，准保如期如数将贷款还了后，有了信誉还可以拿农屋抵押再贷款。”9月10日，正在收割中稻的杨传建喜笑颜开。

杨传建是湖南省浏阳市大瑶镇南阳村的种粮大户。最近，他用自己的农房到银行做抵押，成功贷到了50多万元，建起了烘干中心。他高兴地对记者说：“房子再也不是以前那个房子了，它能给我‘贷’来钱，带动产业发展。”

和杨传建一样受益的还有10万余户农民。从1998年开始，浏阳就摸着石头过河，先行先试“农房抵押贷款”，经过17年的不断创新，浏阳今年成为湖南省唯一的农房抵押融资改革试点县市。

贷款抵押难促使发放农房产权证

20年前，浏阳市还是湖南省级贫困县，镇头镇跃龙村罗清泉还是当地一名特困户，除了一栋破旧的祖屋之外，罗清泉没有什么值钱的家当。穷则思变，1995年，罗清泉计划养殖20头猪，但东拼西凑都凑不到买猪仔的钱。

罗清泉无奈向银行借钱，但当时银行的答复很简单：没有抵押不能放贷。无奈之下，罗清泉找到在浏阳农村信用社工作的老乡罗成林，罗成林承诺罗清泉：“老罗，你别急，这次有办法了。”

罗清泉所说的办法是指浏阳正在酝酿的“农屋抵押贷款实施办法”。

“农民贷款难，很大程度上是因为抵押担保难。”浏阳市金融办负责人说，当时，农民融资渠道非常狭窄，除了向亲戚朋友借，就是从银行贷款了，但是从银行获得的信用贷款额最多3万元。要想获得更多贷款，必须有抵押物，，而作为农民最大资产的房屋，由于建在农村集体土地上没有私属产权，没有房产证，因而不得抵押。

一方面是放贷政策的限制，一方面是借贷需求的旺盛。上世纪90年代中期开始，浏阳花木种植、花炮加工等农村经济产业处于急速发展期，亟需信贷资金“输血”。

要为产业发展解困，就必然要为自己“松绑”。1995年，浏阳市委、市政府决定做“第一个敢吃螃蟹的人”，首先用房产证这把“金钥匙”打开农房抵押贷款之门。浏阳先在各乡镇成立房管所，启动乡镇房屋产权产籍登记发证、房屋买卖、租赁、抵押、评估等工作；浏阳市房产局组织对集体土地上的房屋进行确权颁证。从此，农民可以办理农房产权证了，截至今年6月底，浏阳累计为农村房屋确认产权近10万宗。

作为贷款主体，浏阳市农村信用社与浏阳市房产局对接，联合下发了《浏阳市集体土地上房屋抵押贷款办法》等操作细则，经过3年的摸索，1998年，浏阳正式规定农民合法拥有产权的住宅、生产经营性房屋等农房可作抵押。

破解融资难促进产业大发展

“贷款额度一般为房屋估值的50%~70%，期限通常为一年，借款户可在授信金额之内，实行随到随贷、余额控制、周转使用。”罗成林介绍说，以200平方米的农村自住房为例，估值一般在15~20万元，则贷款额度可达10万元以上。

在浏阳，农村房屋在200平方米以上的很普遍，这就大大拓宽了农民创业范围，带动了农村产业的发展。

花炮是浏阳的支柱产业，也是当地贡献度最大的促农增收产业，在烟花产业从业人员中，99%的是农户，因而花炮产业是农房抵押贷款的最大受益者。“浏阳至少70%的花炮企业通过农房抵押获得了信贷支持。”浏阳农商行监事长刘毅敏说，由于农房抵押贷款等措施“给力”，2014年浏阳花炮产业总产值和税收分别突破200亿元、10亿元大关。

随着产业的转型，农产品加工业、生猪养殖、水稻种植等产业在浏阳快速发展，农房抵押贷款投放越来越倾向于大农业产业。“农商行本来就姓‘农’，目前农房抵押贷款用于大农业产业的比例占到了近1/2。”罗成林说。

罗成林对罗清泉的承诺兑现了，1998年，罗清泉将自己的农房作抵押，借到了他有史以来最多的一笔贷款：12000元，买到了20头猪仔养殖。17年来，罗清泉能贷的款越来越多，2013年，他不仅将自己的房子和厂房拿出来做抵押，而且将哥哥、弟弟的房子也拿出来做抵押，总共获得了分期贷款500万元。有一笔400万元的贷款到今年9月底快到期了，老罗赶紧在9月初提前还掉，于是又重新贷到了400万元。

“老罗‘人品、产品、押品’都可靠，所以我们都敢于给他放贷。”罗成林说。正是靠着这样的互信互利，罗清泉的产业也越做越大。现在，他兴办的养殖场存栏8000头猪，在场里种了20亩花木，还种植了30多亩水稻，成了当地的种养大户。

粮食产业同样没有被浏阳农商行冷漠，“农房抵押贷款”也着重向有适度规模、有成长能力的水稻种植产业授信。3年前，杨传建流转种植了300多亩水稻，规模化提升了，但是机械化跟不上。杨传建于是将自家4间房的农屋抵押了，贷到了10多万，立马买了收割机和拖拉机。如今，有了资金，产业发展很快，杨传建的水稻种植面积达到1500多亩，成了浏阳南部片区首屈一指的水稻种植大户。

“农房抵押贷款始于产业融资需要，更一直服务、推动产业发展，特别是农村产业的转型升级。”刘毅敏介绍，17年来，农房抵押贷款累计发放贷款300亿元，撬动至少1500亿元的农村产业发展。

抵押处置有障碍推广有难度

浏阳农房抵押贷款探索获得了前所未有的重视和关注。6月12日，由中国人民银行、农业部等部门组成的国务院联合调研组到浏阳进行专题调研，希望浏阳实践能为全国探索出可借鉴、可推广的经验。

然而，农房抵押贷款试点虽然带来了前行的动力，但如果驾驭不好，风险将难以防控。

“虽然，我们在农房评估和风险控制等方面取得了一定的成效，但实施起来难度不少，特别是抵押难和处置难问题依旧存在。”罗成林向调研组坦承问题所在。

“从目前实践来看，抵押物仍有瑕疵，尽管浏阳市政府对农房颁发了产权证，但由于土地还是集体所有，就出现了房、地分离的状况。因此，这种产权是不完整的，其保障作用也就大打折扣。”罗成林说。

浏阳市农商行市场拓展部经理赵辉和农房抵押贷款项目打了很多年交道，他最感头痛的是抵押物不易处置变现。一旦发生贷款不能偿还的情况，在处理抵押农房时，也存在很多具体问题。如国务院印发的“两权抵押贷款试点指导意见”中规定，要在保证基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。虽然浏阳大部分农户是住宅、厂房一并抵押，因而在处置时可以先处置厂房，但还有一部分农户只有农房抵押，因而真要处置时就难以保障农民等抵押人的住房权利。

湖南省农村信用联合社副主任舒立凡对此有着更深层的看法。他认为，对于厂房，实际上与花炮特殊行业许可证联系在一起的，没有许可证的一同变更，厂房过户也就失去了意义；对于集镇门面、商住房，也与户籍关系联系在一起，需要户口在本镇才行。

舒立凡建议，国家应加强农村金融制度的顶层设计，与农村土地制度、人口户籍制度、社会保障制度等政策衔接起来，从法律上、政策上为农村金融松绑，盘活农房资产，使农民手中这块最大的资产能够流动起来，发挥最大的效用。

通过浏阳试点，如何逐步完善农房抵押贷款政策？湖南省副省长戴道晋认为：“要在充分调动金融机构的积极性上、在完善抵押物的评估体系上、在保障抵押权的实现上，依法推进，大胆创新，使农房抵押融资成为推动农业发展的‘发动机’、助推农民增收的‘加油站’、促进农村繁荣的‘推进剂’。”

链接

《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》提出了试点的五项主要内容：

一是赋予“两权”抵押融资功能。维护好、实现好、发展好农民土地权益，落实“两权”抵押融资功能，盘活农民土地用益物权的财产属性。二是推进农村金融产品和服务方式创新。在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度。三是建立抵押物处置机制。允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，采取多种方式处置抵押物，完善抵押物处置措施。四是完善配套措施。试点地区要加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证，建立完善农村土地产权交易平台，建立健全农村信用体系。五是加大扶持和协调配合力度。在货币政策、财政政策、监管政策、保险保障等方面，加大扶持和协调配合力度。