孙宁 程亮 王佳宁 宋玲玲

　　近年来，财政专项资金绩效评价作为提高政府财政支出效益、加强工程项目管理水平的重要手段得到了各级政府管理部门的高度重视。2009年至今，财政部先后制定了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）、《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）、《预算绩效评价共性指标体系框架的通知》（财预〔2013〕53号）等重要文件，财政支出绩效评价管理体系逐步得到建立和完善。2014年10月，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，指出“健全预算绩效管理机制，全面推进预算绩效管理，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据”。财政支出绩效评价已经成为财政支出管理的重点和发展趋势。

　　中央财政环境保护投入力度近年来持续加大，先后设立了中央环境保护专项资金、重金属污染防治专项资金、大气污染防治专项资金等，每年环境保护部直接参与分配的资金达到200亿元以上，支持了一大批环境综合整治、重金属污染防治、行业污染防治、区域大气环境质量改善等污染防治项目的实施。这些项目对污染防治、生态保护、风险防范和环境质量改善方面发挥的作用到底有多大，必须通过一套科学、完整、有效的方法进行评估。在国家财政预算绩效评价发展的大背景下，尽快建立一套适合污染防治项目特点和项目管理重点的绩效评价管理制度体系就显得非常重要和急迫。

　　为加快建设污染防治项目绩效评价管理体系，2013年10月，环境保护部下发《关于开展部分省市污染防治项目绩效评价的通知》（环办函〔2013〕1300号），选择近年来中央环保专项资金支持的19个污染防治项目和中央重金属污染防治专项资金支持的18个项目（共计37个项目），在广东、广西、陕西、江西、河南、辽宁、湖南等七省（区）开展绩效评价试点工作。试点工作历时一年，2014年10月，试点工作技术支持单位环境保护部环境规划院完成并提交了绩效评价试点技术总结报告。2015年1月，环境保护部规划财务司组织召开绩效评价试点工作总结会议，标志着试点工作圆满结束。

　　1 绩效评价试点有何目标和要求？

　　本次试点是环境保护部规划财务司组织的第三次试点工作。第一次是在2011年，选取天津市，以中央环保专项资金支持天津市的20个项目为对象进行绩效评价试点；第二次是在2012年，选取山东、四川两省，以中央环保专项资金支持的部分项目为对象进行试点。本次试点在前两次试点基础上，增加了项目数量（若将中央环保专项资金支持的综合整治项目分开来，评价项目数量为24个子项目；若将中央重金属污染防治综合整治项目分开来，评价项目数量为43个子项目），扩大了资金类型、省份范围和项目类型，旨在不断提高绩效评价方法的可行性、可靠性和适应性，发现国家财政专项资金支持项目组织实施中的问题，完善污染防治项目管理制度，提高地方管理部门和项目承担单位绩效意识，提高相关省市绩效评价人员专业水平。

　　本次评价项目类型多，涵盖了废水处理、管网建设、废气处理、固废处置、场地修复、河道整治、畜禽养殖污染防治、饮用水源污染防治、清洁生产、环境综合整治等不同类型，绩效评价需要适应不同类型项目的评价需求。

　　2 试点工作如何进行组织与实施？

　　环境保护部环境规划院是环境保护部规划财务司中央财政污染防治专项资金绩效评估技术支持单位。自2009年以来，环境保护部规划财务司就委托直属单位环境保护部环境规划院前瞻性地开展污染防治项目绩效评价方法和制度建设研究。2011年、2012年两次试点工作均由环境规划院承担试点技术支持。本次试点工作在环境保护部规划财务司的组织领导下，环境保护部环境规划院继续承担技术支持，负责7省绩效评价的技术培训、现场指导、报告审核和技术总结报告的编制，同时选取9个重点项目，由环境规划院指导地方绩效评价技术单位共同评价，帮带地方评价人员，提高评价质量。7省省级环保部门是各省评价工作的组织实施部门，依托省级环境科学研究院，成立了省级评价技术队伍，湖南省环境保护厅还委托一家会计师事务所作为技术单位开展工作。项目所在地环保部门作为评价过程中的支持与配合部门，也参与到项目的评价中。财政资金支持项目的承担单位作为自评价的主要实施单位，负责在第三方评价单位评价前开展自评价工作，提供评价所需资料和现场工作条件。

　　试点过程历经6个阶段。一是前期准备及启动阶段。由环境保护部环境规划院确定绩效评价指标体系、评价方法，完成绩效评价工作指南和培训教材。二是技术培训阶段，环境规划院首先组织试点省级环保部门和省级绩效评价技术人员召开工作启动及宣贯会议，然后扩大对象，将项目实施单位纳入培训范围，详细进行方法和程序的培训工作。三是自评价阶段。项目实施单位开展自评价，完成自评价报告，经项目所在地环保部门数据核实后上报至省级技术单位。四是省级评价和技术交流阶段。省级评价小组和环境规划院组成工作组，开展现场核查、数据审核和评价工作，反复沟通核实后完成绩效分值计算。环境规划院组织召开各省的技术交流会，就实际工作中遇到的问题统一方法、标准和尺度，进行评价质量的保证。结合案例，介绍评价报告的编写内容及深度要求。五是完善与省级总结阶段。省级评价小组对各个项目评价结果再次核实，在环境规划院指导下，不断完善重点项目绩效评价报告和省级评价总结报告。六是总结报告编制和试点总结阶段。环境规划院负责技术总结报告的编制，凝练成果，发现问题，提出对策，向规划财务司提交总结报告，组织召开试点工作总结交流会议。

　　面对评价项目数量较多、地方经验缺乏的现状，试点工作的组织实施具有以下两个方面的特点。首先是开展了3次充分的、具有针对性的培训。分别在启动阶段、培训阶段和省级报告编制阶段。环境规划院组织了3次不同内容和深度的培训，直接面向项目承担单位人员开展面对面培训。方法上注重运用过去试点中积累的实际而鲜活的案例进行讲解，邀请2012年试点省份四川省环保厅代表交流评价工作中的经验和体会，易于被初次学习绩效评价的人员接受。其次是重点项目重点评，注重在实际工作中帮带和传授方法。选取9个代表性项目，由环境规划院和省级评价人员共同进行评价，一方面，可以验证不同类型项目的适应性和可操作性；另一方面，通过环境规划院经验丰富人员与省级评价人员共同的现场审核、数据校验、分值计算等工作，传授方法和经验，使省级评价人员掌握后，能够更好地评价省内其他项目。这些措施为本次试点工作的质量提供了较好保障。

　　3 试点采用了哪些绩效评价指标和方法？

　　逻辑框架法是工程项目管理中应用较多的方法。按照逻辑框架法，工程项目可分为投入（措施）、产出（结果）、效果（目的）、影响（目标）等4个层次。即投入一定的资金并保障资金及时到位、有效开展项目的建设和监督管理（投入），就能得到污染治理工程设施的建成（产出），并发挥出环境治理作用（效果），对当地环境改善产生积极的持续影响（影响）。基于逻辑框架法，工程项目（包括污染防治项目）实施过程包括决策与投入、过程管理、项目产出、效益与影响等4个方面。绩效评价指标即是从这4个方面出发，根据“经济性、效率性、效益性”的评价内涵要求，结合2013年4月财政部颁发的《预算绩效评价共性指标体系框架》中对工程项目绩效评价共性指标要求，试点工作采用了15个评价指标，即绩效目标指标明确性和合理性、决策依据充分性、项目资金到位性、组织机构和管理制度健全性、工程建设管理制度执行有效性、实施调整规范性、资金管理使用合规性、建设内容完成性、排放达标频次、运行同步性、完成及时性、生态环境效益、经济效益、可持续影响和社会公众或服务对象满意度等。这15个指标反映出污染防治项目实施全过程中的关键点，针对关键点进行评价，便于快速、有效总结出项目实施过程中的经验，以及发现项目实施中的主要问题。每个指标赋予不同的分值权重，其中生态环境效益分值最高。

　　15个指标分别采用定量或者定性方法进行计算。对于可定量计算的指标，采取“结果―目标对比法”，将定量指标的实际值与预定目标值进行对比，计算两项数值的比值，即可得到这一指标的分值。采用此方法的指标包括项目资金到位率、建设内容完成率、排放达标频次、运行同步性、完成及时性、生态环境效益实现率、经济效益实现程度等7个指标。定性指标采用分档、设定分值的方法，绩效评价人员根据评价内容，综合确定后确定所属档位和分值，包括除上述指标以外的其他8个指标。

　　评价结果采取定量和定级两种方式。满分值为100，绩效等级划分为“优”、“良”、“中”、“低”、“差”5档，绩效分值介于90和100之间（含90）为“优”；分值介于80（含80）和90之间为“良”；分值介于70（含70）和80之间为“中”；分值介于60（含60）和70分之间为“低”；分值低于60分为“差”。

　　评价项目出现下列情况之一的，评级结果直接调整为“差”，即监督检查、审计、稽察和其他相关检查中发现资金管理、项目建设等方面存在过重大问题的（如资金挪用等）；在建成后有重大环境违法行为、造成严重社会负面影响的；项目法人在自评过程中出现严重弄虚作假的；“排放达标频次”指标分值为0的项目，以及“生态环境效益”指标分值小于或者等于9分的项目。出现以下任何一种情况，项目不得评为“优”，即“完成及时性”指标得分小于等于3分；“实施调整规范性”、“排放达标频次”不为满分；“生态环境效益”得分值在16分以下的项目。

　　4 绩效评价结果如何？

　　评价结果表明，各级环境保护部门不断加大项目管理力度，项目执行成效总体良好。

　　24个中央环保专项资金子项目绩效平均得分78.3分，评级为“优”、“良”的项目占评价项目数量的54%，“中”的项目占20%。“优”等项目1个，“差”等项目1个，即湖南花垣县某企业废锰矿石综合利用工程。不同类型项目绩效平均得分率为78%，固废处置项目的得分率最低。政府实施类项目平均得分率（84%）高于企业实施类项目的平均得分率（74%）。从指标得分来看，15个评价指标平均得分率为80%，总体得分良好。前期决策和项目建成后发挥效益的情况总体较好，多数项目能够实现或总体实现了预期环境绩效目标，评价的24个项目每年共计减排化学需氧量9700吨、减排氨氮835吨，其中湖南永顺县某环境综合治理项目、辽宁沈抚灌渠生态修复工程、湖南郴州某湖综合治理工程、湖南岳阳县某饮用水源保护区污染防治工程等项目都取得了较好的生态环境效益，对改善区域环境质量、解决长期历史遗留问题、保护区域饮用水安全等发挥了重要作用。4个项目由于处理设施建成后未运行、工程实际处理规模明显偏低、缺乏有效环境监测数据、预期环境目标偏高等各种原因，不能实现预期目标。

　　43个中央重金属污染防治专项资金子项目绩效平均得分80.4分，评级为“优”、“良”的项目占61%，“中”的项目占21%。有3个项目存在绩效降级现象。“优”等项目6个，“差”等项目7个。不同类型重金属专项资金项目平均得分率为80%，其中固体废物处置类项目的得分率最低，为64%。政府承担实施的项目与企业承担的项目的平均得分情况比较接近，无明显差距，但政府类项目得分较为均衡，企业类项目之间得分差距较大。从指标得分来看，15个评价指标平均得分率为81%，总体良好。其中自筹资金到位性、决策依据充分性、组织机构和管理制度健全性、建设内容完成性等指标得分较高；前期决策、产出等绩效较好；环境效益实现情况良好，指标平均得分率81%，其中，广西南丹县某企业冶炼污水处理新工艺改造项目、河南焦作某皮革公司环保新技术示范项目、河南豫光某公司炼铅环保治理工程、河南济源某公司铅冶炼烟尘废水综合环保治理项目、河南某公司含汞废盐酸深度脱吸清洁生产技术示范项目、湖南某公司铅冶炼废水综合治理利用工程，湖南怀化某公司重金属污染综合整治工程等一批企业污染防治新技术项目的环境绩效较好，实现了预期环境效益目标；10个子项目因市场不景气造成企业主体生产设施停产、环保设施闲置。

　　5 绩效评价试点发现了哪些问题？

　　针对中央环保专项资金项目管理，从2009年开始，环境保护部每年都会针对支持的项目，在实施方案修改报备、规范重大调整管理、严格资金管理、加强定期监管、强化总体验收等环节提出要求。根据这些要求，本次评价发现了污染防治项目在过程管理中存在的共性和较为普遍的问题，主要有以下5个问题：

　　首先，实施过程中的调整较为普遍，调整程序规范性不足。“项目实施调整规范性”指标扣分较为普遍，项目实施过程调整没有履行相应的报批程序。中央环保专项资金支持的评价项目中，有75%的项目在实施过程中发生了重大调整。重大调整内容主要集中在总投资、建设内容和建设规模等方面。

　　其次，环保验收制度和总体竣工验收制度执行较差。10个中央环保专项资金子项目未执行环保验收制度、17个未执行总体竣工验收制度。10个重金属污染防治子项目未执行环保验收制度、22个未执行总体竣工验收制度。

　　第三，自筹资金落实不到位，部分项目资金管理不完善。14个中央环保专项子项目、9个重金属污染防治子项目不同程度存在自筹资金不到位问题。除少数项目因建设内容调整等客观原因所致外，主要是项目业主单位忽视自身资金筹措的主体责任、依赖中央资金所致。

　　第四，项目产出和效益存在短板，一些项目建成后不能持续发挥效益。4个中央环保专项子项目和8个重金属污染防治子项目实际效益低于预定生态环境效益目标的60%；1个中央环保专项子项目和10个重金属污染防治子项目因停运、闲置、产业淘汰、缺乏运行维护资金等问题无法持续运行。

　　第五，工程项目管理基础薄弱，能力亟待加强。评价中发现相关部门和人员的工程项目管理较为薄弱，管理制度、要求、程序、概念认识不清，地方管理部门缺乏检查工作的过程记录，检查力度和效果有待提高，缺乏绩效评价经验。

　　6 试点工作有何成效，评价结果如何运用？

　　本次评价工作涉及多种类型的污染防治项目，因此评价指标的适应性非常重要。15个指标中，4个指标为非通用性指标，包括排放达标频次、运行同步性、生态环境效益实现率和经济效益实现率，需要根据不同类型项目，分别确定不同的数据来源和具体的计算方法。本次试点为这4个指标制定了评价细则。通过评价，验证了评价指标体系整体的稳定性，同时又可满足不同类型污染防治项目的评价需要，实践证明具体方法是可行、适宜、可操作的。

　　评价工作总结出了不同类型项目绩效评价目标指标和个性化生态环境效益具体指标。绩效目标和指标是绩效管理的重要基础，规范制定绩效目标和指标非常重要。绩效目标主要包括产出和效果两个方面。产出主要包括数量、质量、时效和成本，效果主要包括经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响和服务对象满意度。按照污染防治类项目和环境修复类项目，分别提出了质量、实效和成本指标。

　　生态环境效益指标可从污染物减排、环境质量改善、生态环境改善、环境风险降低水平、历史遗留问题解决、跨境环境污染问题解决、人体健康保障等方面进行设计。按照污染防治工程、截污管道建设工程、清淤工程、人工湿地工程和河道生态恢复工程、固体废物资源回收利用工程、环境修复工程和废渣清除填埋工程等不同类型项目，提出了细化的生态环境效益指标。

　　评价工作结束后，环境保护部规划财务司就评价发现的问题专门下文进行核实和整改，体现出绩效评价的现实意义。本次试点将绩效结果和发现的问题反馈给省级环境保护部门、项目所在地环保部门和业主单位予以核实确认，确认问题属实的，要求相关单位进行整改，并在规定时间反馈整改措施和意见，充分体现了绩效评价的反馈调整作用。

　　本次试点工作为财政部和环境保护部制定污染防治项目绩效评价管理办法奠定了坚实基础。环境规划院边试点边完善管理办法，试点总结报告提交后，管理办法也通过了环境保护部部长专题审议。目前污染防治项目绩效评价管理办法正在财政部内征求意见，预计不久后两个部委将联合正式发布这一办法。

　　7 试点后对所发现问题有何建议？

　　环境保护部环境规划院结合本次绩效评价发现的主要问题，在加强工程项目和绩效评价管理方面，提出如下建议：

　　加强制度建设，尽快制定和完善环保项目管理和绩效评价的指导性文件。建议相关部门尽快研究出台加强环保项目组织管理和加快推进绩效评价方面的指导意见，，带动各省加快绩效管理和绩效评价工作步伐。近期以制度建设和项目评价试点为重点，推动各省绩效管理和评价步入规范化、制度化和常态化。针对绩效评价和近年来监督检查发现的突出问题，制定相关的管理要求和改进措施，重点强化5个方面：强化各级环保系统项目管理和绩效意识；强化各级环保项目储备库建立，支持项目必须从项目库中筛选确定；强化绩效目标指标的规范和全面申报；强化管理制度可操作性和针对性；强化省级环保部门在中央专项资金支持项目实施过程中的监督管理职责。建议相关部门加快出台污染防治项目绩效评价管理办法。

　　以绩效目标管理为重点，将绩效理念贯穿项目管理全过程。建议项目实施不同阶段侧重不同的绩效管理重点。申报阶段，规范绩效目标指标的申报；评审阶段，强化目标指标可达性论证，加强申报建设内容与绩效目标逻辑性、对应性和支撑性的审查；加强对建设单位项目组织能力和资金筹集能力的评估；资金下达阶段，明确审核后的绩效目标指标；项目实施前，组织项目建设单位开展绩效培训，就绩效管理和绩效评价、项目建设管理制度和财务管理制度进行讲解，为后续绩效管理和评价奠定基础；实施过程中，将绩效评价指标和管理要求融入到日常监督管理和检查中，提高监管的针对性和有效性。实施结束并持续运行一段时间后，及时开展绩效评价，对预期目标指标实现程度等内容进行综合评价。通过完善的绩效管理，不断提高投资决策水平和项目管理水平。

　　深入推进绩效评价，丰富评价项目类型和扩大评价范围。继续推进绩效评价工作，可选择某类采用相似技术或相似目标的项目开展专题性的绩效评价，有利于技术路线、技术经济指标等对比和总结。试点开展专项资金政策的绩效评价，建立政策绩效评价指标体系，不断拓展绩效评价范围。

　　完善项目资金补助方式，进一步提高资金使用效益。建议对于无责任主体的历史遗留问题或由政府主导实施的工程项目，采用事前补助予以激励。对于企业负责实施的点源污染治理项目，降低补助比例，同时采用事后的以奖代补方式。

　　8 试点省份取得了哪些经验？

　　辽宁省以绩效评价试点工作为契机，推动省级绩效评价制度建设。辽宁省高度重视本次绩效评价工作，将其作为培养财政专项资金项目绩效评价技术能力，推进辽宁省绩效评价体系进一步完善的重要工作。辽宁省纳入本次绩效评价的4个项目总体绩效状况良好。本次绩效评价工作进一步推动了辽宁省绩效评价的制度建设，以此为契机建立了由省环保厅厅长任组长的绩效评价工作领导小组，深层次开展辽宁省财政资金绩效评价管理体系研究。试点工作结束后，省环保厅组织制定了《辽宁省环境保护厅财政支出绩效管理办法》、《辽宁省环境保护厅财政支出项目绩效评价操作规程》、《辽宁省财政专项资金污染防治项目绩效评价管理暂行办法》和《辽宁省环境保护厅财政支出项目绩效评价管理暂行办法》等4个管理文件，为下一步绩效评价在辽宁省的持续、规范开展奠定了坚实基础。

　　河南省树立了绩效管理意识，积极探索本地绩效评价指标体系建设。河南省本次绩效评价共涉及4个市县，共11个项目，总体上项目绩效状况良好。通过本次绩效评价，河南省从省环保厅、地市环保部门到各个项目承担企业在项目管理水平上得到了进一步提高。项目主管部门和建设单位都树立了绩效意识，不仅使项目建设单位认识到自身在项目建设过程中的缺失和不足之处，也使项目监督管理部门意识到了项目管理体系亟待完善。河南省开始着力于绩效评价工作的推广，将绩效评价作为项目建设管理的重要一环进行监管，更加注重项目建设绩效，切实将专项资金落到实处，发挥最大的效益。同时，环保部门稳步推进绩效评价体系人员培训工作，探索与本地项目情况相适应的绩效评价指标体系，为后续绩效评价工作的开展奠定基础。

　　陕西省着力提升地方绩效管理意识，督促省级环保专项资金项目检查验收。陕西省重点针对五大项目32个子项目进行了试点绩效评价。为加强组织领导，陕西省成立工作领导小组对全省绩效评价质量负责，要求涉及项目的地市按绩效评价有关规定，组织专门人员，开展绩效评价工作。通过本轮试点工作，陕西省不断总结项目建设成效，分析存在的问题，提升了地方绩效管理意识，提高了环保部门的项目管理能力。此外，试点工作也为进一步完善《陕西省省级环境保护专项资金管理办法》提供了决策依据；全面督促了陕西省2014年省级环保专项资金项目检查验收的开展，为陕西省农村环保专项资金项目检查和绩效评价工作起到了重要的指导作用。

　　广东省进一步提升了绩效评价工作能力，项目管理进一步规范。广东省从2005年起已连续10年开展绩效评价工作，绩效评价项目数量不断扩大。广东省此次纳入绩效评价试点的是两个重金属专项支持项目，广东省直接面向企业人员进行培训，提高了自评价的培训效果，促进了自评价的顺利实施。针对纳入本次绩效评价范围的项目，广东省以现场评价结论为主要依据，结合项目建设单位资金管理情况和目标完成情况，就项目整体完成情况、重点问题与地方有关单位及项目用款单位开展座谈、询问和取证，形成综合判断，修正并形成最后的结论。此次评价工作进一步提升了广东省绩效评价工作能力。

　　广西壮族自治区积极探索绩效评价方法，逐步完善绩效评价工作。广西选择4个重点项目开展绩效评价试点工作，广西壮族自治区环保厅建立了规财财务处牵头的工作组，由自治区环科院提供技术支持。同时，为完善工作机制，广西壮族自治区环保厅下发《环境保护厅办公室关于开展污染防治项目绩效评价工作的通知》，要求各市、县环保部门成立绩效评价工作小组，组织项目实施单位完成项目自评价报告，配合自治区开展现场校核，提供相关资料信息。为了增进工作协调，把好质量关口，在结果报送上，采取以市带县的方式，由市级环保部门汇总审查各县上报的企业自评报告后再报送省环保厅。本次评价的企业招投标制度、合同管理制度、工程监理制度、环保验收制度、总体竣工验收制度5项制度总体上执行良好，在资金使用上建立了组织机构和管理制度、工程建设制度保障项目的顺利实施。本次试点工作促进了广西壮族自治区环境保护项目绩效评价工作的开展，积累了一定的经验，为下一步推进绩效评价打下了一定的基础。