财政部推PPP管理办法 政府不履约将强制扣款

　　杜涛 刘雪松

　　中国财政部正在期望通过将PPP（即公私合作模式）支出纳入预算和对不履约地方政府进行转移支付扣款的方式，来解决在推动PPP发展中遇到的问题。

　　经济观察报获悉，中国财政部推动PPP发展、扫除PPP投资障碍的一份最重要文件——《PPP项目财政管理办法》（以下称《办法》）在2016年7月进入征求意见阶段。

　　2015年财政部主导的1800亿的PPP基金也已经进入选择项目阶段，而财政部成立PPP基金的作用也是为了解决PPP项目落地难的问题，以及将与社会资本共同解决投资中遇到的地方政府信用问题。

　　记者了解到，《办法》主要分为四个部分，最主要的内容是地方政府不履约时的扣款机制和将PPP支出纳入预算管理，主要是为了保障PPP项目合同中地方政府履约能力，解决地方政府信用问题，让社会资本不在对政府信用心存芥蒂。

　　大岳咨询总经理金永祥认为出台《办法》能够解决政府的信用问题，特别是现在社会资本对政府不信任的问题。但是这个制度推动起来会比较困难，因为地方政府欠款已经是一种普遍现象，扭转过来很困难，并且对于地方政府是不是对违约的确认会难度很大。

　　一家PPP基金的管理者认为《办法》应该尽快出台，在做投资项目中需要这个，特别是一些城市级别比较低的，现在大多数县的项目为什么都不做，做不了。主要就是风险问题，政府信用问题。以前因为没有制度性的规定，在级别比较低的地区做PPP项目比较困难。

　　主要内容

　　据悉，《办法》对PPP的投资、国有土地、国有资产与资源、PPP纳入预算支出、以及对地方政府监督都做了详细的规定。

　　记者了解到，能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等公共服务领域的各类PPP项目，包括能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域实施特许经营的项目都规定在内。

　　文件还规定了项目实施机构应当综合评估项目潜在合作方的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素。文件称，要依法择优选择合作伙伴，不得以不合理的条件对合作方实行差别待遇或者歧视待遇。要积极鼓励民营企业、中小企业参与，依法允许外资企业参与。“在制定《办法》时考虑到要鼓励民间投资进入，禁止对民营企业歧视等因素。”一位权威财税人士告诉记者，并且为了防止社会资本重视施工利润而忽视运营，也做了规定。比如规定项目实施机构应当分别评估项目潜在合作方在项目建设和运营环节的实施方案和、及成本报价，严禁合作方重建设、轻营运，通过运营环节的恶性低价获得项目主导权，通过设计、施工、核心材料采购等环节获得较高关联性收入、转移利润。《办法》要求每年7月底之前，行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定，结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结构等，预算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。行业主管部门应将需要先从预算中安排的PPP项目支出责任，按照相关政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，纳入本部门、本单位预算草案。

　　另外，对于地方政府土地入股、国有资产转让、特许经营权授权等内容，《办法》也一一做了要求。

　　《办法》称，政府以国有建设土地投入PPP项目时，一般应按照国有土地使用权出让，作为出资或入股等有偿使用方式参与PPP项目。国有建设用地使用权作价出资额应当依法进行评估，不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。政府以存量国有资产作为PPP项目配套投入，以及对存量资产、股权进行转让时，应遵循公开、公平、公正的原则依法进行则产评估，并经履行出资人职责的机构报请本级人民政府核准，以合理的方式折价入股或转让，防止国有资产流失。

　　但是对于地方政府影响最大的，是财政部将建立结算扣款机制。在《办法》中规定，上级财政部门应当督促下级财政部门严格履行PPP合同。没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的，按照合同约定依法办理。经法院判决后仍不执行的，由上级财政直接从相关资金中代扣，并支付至项目公司或社会资本。

　　清华大学教授王守清支持财政部的扣款机制，他表示，现在推动PPP，民营企业担心政府不守护信用，没有钱支付财政补贴。不少地方上项目超过财政承受力，投资者就有拿不到补贴的可能。现在将转移支付扣除直接支付给民营企业。

　　此外，为了防止扩大地方政府借道PPP变相融资、增加隐形债务、将PPP异化，《办法》对有可能形成地方债务的方面也做了一系列的规定。

　　比如：《办法》规定PPP项目在实施运营全过程中形成的项目公司的负债不得移交给政府。财政部门应会同行业主管部门做好PPP项目债务识别工作，防止企业债务向政府转移。“在PPP高速发展过程中，不少借PPP之风成立了各种基金，基本属于明股实债的范畴，这样既增加了地方政府的隐形债务，使得地方政府的杠杆上升，中央政府在预估实际债务空间的时候会有差距。”一位研究地方债务的专家告诉记者。

　　期待

　　从来没有一份PPP法规像《办法》这么受到期待，也从来没有一份PPP相关的法规一直被财政部挂在嘴边上。

　　2015年，财政部发布《财政支持稳增长的政策措施》中就提到要出台PPP项目财政管理办法。在2016年两会中，财政部部长楼继伟在政府预算报告中提到研究推进政府和社会资本合作法的立法工作，出台PPP项目财政管理办法、标准化合同范文和分行业合同。

　　2016年6月15日，财政部党组成员、副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌主持召开PPP工作推进会，提到按照分工负责制要求，金融司要发挥好PPP工作领导小组办公室作用，制定出台PPP项目财政管理办法。《办法》是财政部为推动PPP在中国的快速发展的重要一环。一位PPP企业的从业人士告诉记者，由于相关法律法规、风险分担、退出机制不完善，且投资期限长，收益率偏低，加上社会资本对政府信用心存芥蒂，PPP项目存在推广困难。部分地方政府因财力紧张，无力按合同支付相关款项，严重影响了民间资本参与PPP的积极性。有政府部门坦言，PPP最大的障碍就是政府信用。《办法》的出台，可以从制度上形成约束机制。

　　在今年6月7日的国新办促进民间投资健康发展专项督查有关情况吹风会上，参与民间投资专项督查的财政部副部长刘昆表示，当前PPP项目储备比较丰富，但项目落实困难。

　　2016年7月11日，财政部PPP中心数据显示，截至2016年6月末，PPP项目库入库项目9285个，总投资需求额首次突破10万亿元，达到10.6万亿元。6月末全国PPP项目落地率由1月末的20%提高至23.8%，，落地项目总投资额1万亿元，项目落地加速。其中，232个财政部PPP示范项目落地率更是高达48.4%。这一投资需求额已经超过去年全年基础设施总投资额。国家统计局数据显示，去年全年全国基础设施投资总额是10.13万亿元。“现在入库项目十万亿，整个市场已经很是庞大，制定《办法》首先代表市场对PPP越来越有信心。地方政府对PPP越来越有兴趣。剩下的就是如何让项目规范落地。”金永祥告诉记者。

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