十二届全国人大常委会第十六次会议8月24日至29日在北京举行。8月24日，《资产评估法(草案)》提请十二届全国人大常委会第十六次会议审议。如果该草案通过，将终结中国资产评估行业20多年没有一部统一法律的历史。

　　8月27日，全国人大常委会分组审议了《资产评估法(草案)》。三审稿较两年前的二审稿有了不少变化，其中一大亮点是体现了近年来国家简政放权的改革精神，在国家取消了资产评估师、土地估价师、矿业权评估师、保险公估从业人员等职业资格准入背景下，重点规范了评估师和评估机构的从业行为。那么，《资产评估法》“三审”能通过吗?此次修法的亮点与分歧何在?修法的前景如何?本期,本报记者将对其进行专题报道。

　　历程
　　十年三审：本次审议重在“激活”
　　资产评估，大到国企改制、企业上市，小到百姓日常生活中的融资贷款抵押、房屋拆迁补偿、珠宝首饰鉴定估价……对经济社会的影响越来越大。

　　十年磨一剑。资产评估立法工作自2005年12月正式启动，并于2006年成立了资产评估法草案起草组。经过十年的努力，先后数易其稿，集结各方智慧，形成了《资产评估法(草案)》。

　　由于部门利益纷争巨大，本应2007年就提交审议的草案，一直拖到六年后。2012年2月，十一届全国人大常委会第二十五次会议对《资产评估法(草案)》首次审议。2013年8月，十二届全国人大常委会第四次会议进行了二审。二审之后，中国人大网全文公布了草案二次审议稿，在一个月内向社会公开征求到的意见近3.3万条。

　　如今，距上次审议已过去了两年，按照《立法法》第四十二条的规定，这部法律已在“废案”边缘。《立法法》规定，列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。

　　对此，全国人大常委会委员乌日图介绍，对这部法律草案，国务院相关部门尽管在涉及评估业的行政管理体制方面存在重大分歧，但也都不赞成将其直接废掉。因此，此次审议首先是为了“激活”该法律草案，使其可以继续审议下去。时隔两年之后，《资产评估法(草案)》终于迎来三审，也意味着该法案已被“激活”。

　　记者了解到，《资产评估法》曾先后列入十届、十一届、十二届人大常委会的立法规划。近日，全国人大常委会公布了经调整后的《十二届全国人大常委会立法规划》，该立法规划将立法项目分为三类：第一类项目：条件比较成熟，任期内拟提请审议的法律草案(76件);第二类项目：需要抓紧工作，条件成熟时提请审议的法律草案(26件);第三类项目：立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。其中，将《资产评估法》列入第一类项目。

　　在调整后的本届人大常委会立法规划中，不仅保留了《资产评估法》，，还明确将《资产评估法》确定为任期内拟提请审议的法律草案。这说明，资产评估立法条件已经成熟，立法工作将会提速。

　　《资产评估法(草案)》接受人大三审，这充分证明了这一行业法对于资产评估行业甚至于我国经济转型升级的重要意义，也是我国高度重视资产评估行业持续健康发展的明证。而此次《资产评估法草案》如果三审能通过，将终结中国资产评估行业20多年没有一部统一法律的历史。

　　事实上，自1988年3月第一份资产评估报告出炉至今，20多年来，我国资产评估行业已发展成为一个拥有资产评估机构近3千家、资产评估师3万余人、从业人员近10万人的行业，并凭借着专业的资产清查核实、价值衡量尺度功能，为保障国有资产保值增值、维护国家和人民利益、服务经济体制改革发挥了重要作用。

　　正如中国资产评估协会秘书长张国春所言，在经济新常态下，资产评估行业应坚持服务于国家改革发展需要，努力实现行业转型升级。推进资产评估行业转型升级，重点是实现法治评估。

　　内容
　　“三审稿”亮点纷呈 分歧明显
　　《资产评估法(草案三次审议稿)》(以下简称《三审稿》)于8月24日提交十二届全国人大常委会十六次会议审议。

　　在国务院推动行业协会商会与行政机关脱钩改革的背景下，资产评估行业也正面临着诸多变革。如何在变革中立法，并将改革所确定的精神及成果融入到立法之中，值得关注。

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　　《三审稿》较两年前的二审稿有了不少变化，其中一大亮点是体现了近年来国家简政放权的改革精神，在国家取消了资产评估师、土地估价师、矿业权评估师、保险公估从业人员等职业资格准入背景下，重点规范了评估师和评估机构的从业行为。

　　比如，《三审稿》中就将第二章的章名由“注册评估师”修改为“评估师”，并相应删去有关评估师执业注册的规定，明确国家对评估师实行水平评价类职业资格管理制度。同时，明确具有高等院校专科以上学历的公民，可以自愿申请参加评估师职业资格全国统一考试。这就是贯彻落实国务院简政放权政策的法律体现。

　　另一亮点在于加强了对评估行业协会的监管。《三审稿》中增加了如下规定：一是评估行业按照专业领域设立全国性评估行业协会，根据需要设立地方性评估行业协会。二是国务院有关资产评估行政管理部门组织制定评估行业协会管理办法。三是资产评估行政管理部门不得与评估行业协会存在人员或者资金关联。

　　同时，近年来一系列虚假评估案件也警示有必要加强对资产评估行业的监管。《草案二审稿》第十九条、第二十八条规定，评估师、评估机构不得签署、出具虚假评估报告。然而，业内人士指出，只规定不得签署、出具虚假评估报告是不够全面的。为此，《三审稿》将上述规定修改为：评估师、评估机构不得签署、出具虚假评估报告或者有重大遗漏的评估报告;同时，《三审稿》对法律责任也做出了相应修改，以便与《公司法》等法律的相关规定衔接。

　　此外，《三审稿》中还规定：评估师执业、评估机构开展业务应当遵循独立、客观、公正的原则;明确评估师职业资格全国统一考试由有关全国性评估行业协会负责组织实施，考试办法由国务院人力资源主管部门会同国务院有关资产评估行政管理部门制定;考试成绩合格的，由有关全国性评估行业协会颁发评估师职业资格证书;规定因故意犯罪或者在从事评估、财务、会计、审计活动中因过失犯罪而受刑事处罚，自刑罚执行完毕之日起不满五年的人员，不得从事评估业务。

　　《三审稿》中亮点纷呈，同时分歧也很明显。
　　原草案规定，国务院建立由财政部门牵头的资产评估行业管理协调配合机制，负责协调和指导评估行业发展。而《三审稿》中的“暂不改变目前分别管理的体制”，可以说这是对“五龙治水”、对多头管理的妥协，委员们对此的意见分歧很大。

　　事实上，《资产评估法(草案)》从2006年成立草案起草组至今迟迟难以完成立法，其根源在于多头管理局面，这也是各方意见分歧的焦点。目前，中国开展的资产评估服务主要涉及综合资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估等六大类，分别由五个部门管理，俗称“五龙治水”。

　　《二审稿》曾提出，国务院建立由财政部门牵头的资产评估行业管理协调配合机制，负责协调和指导评估行业发展。本来立法试图解决多头管理、“五龙治水”的局面，但鉴于目前有关部门意见分歧较大，这一规定最终在《三审稿》中被删除。

　　全国人大法律委员会经研究认为，建立评估行业管理协调配合机制有利于解决多头管理的问题，但鉴于目前有关部门意见分歧比较大，同时考虑到各评估专业类别虽然同属评估行业，但也有其自身的专业特点。为最大程度取得共识，建议暂不改变目前分别管理的体制，并删去二审稿中建立协调配合机制的规定。

　　北京大学法学院教授刘剑文指出，当前资产评估立法应该弱化政府监管，强化行业自律管理。对于此次修法，刘剑文认为《三审稿》在某些方面遵循了国家简政放权的改革精神，只能说是相对稳妥的决定。

　　但这种妥协式修法引来不少委员的反对，全国人大常委会委员沈春耀表示，感觉这部法律的意义打了很大折扣。立法本是想努力统一财政部、住建部等的门槛、规则、管理等，而现在还是各搞各的、各管各的，“重要性打折扣了。”

　　全国人大常委会委员董中原强调，《资产评估法》是出于治理评估行业政出多门的乱象才下决心制定的统一规制，无论是行业自律管理还是行政管理，都应结束分门别类、多头管理的局面。他表示，应当设立统一的评估行业协会，不同专业领域在协会下设立专业委员会，由一个行政部门统一行使行政监督职责。

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　　审议
　　“三审稿”仍须进一步沟通修改
　　十二届全国人大常委会第十六次会议8月27日对《三审稿》进行了分组审议。与会部分全国人大常委会组成人员表示，应加快推进立法进程，重点加强行业监管，保障人民和公共财产安全。不少委员提出，《三审稿》回到维护现行分割的行政管理体制，与立法初衷相背，需要进一步沟通修改。

　　全国人大常委会副委员长艾力更·依明巴海表示，“国务院有关资产评估行政管理部门”，这个提法比较含糊，也不太明确，容易造成多龙治水。

　　董中原委员则建议，评估行业应当依法设立行业协会，实行自律管理，接受资产评估行政管理部门的监督。董中原委员说，资产评估法是出于治理评估行业政出多门的乱象才下决心制定的。无论是行业自律管理还是行政管理，都应结束分门别类、多头管理的局面。应当设立统一的评估行业协会，不同专业领域在协会下设立专业委员会，由一个行政部门统一行使行政监督职责。如果由于资产评估对象的不同，就要划分不同的行政管理部门、设立不同的评估师协会、制定不同的评估准则、规定不同的评估师资格、进行不同的评估师资格考试，那并不合适。

　　此外，一些常委会委员提出，应建立相对统一的资产评估准则。乌日图委员说，前两次审议的资产评估法草案都规定要建立一个相对统一的资产评估准则。尽管国有资产评估、房地产业评估和矿产资源评估有很多不同点，但是资产评估还是有共性的方面，应该有条件建立一个统一的准则，否则有几个领域的评估就有几个领域的准则，这样算下来至少要设计三套准则，而且制定了基本准则还要有职业准则和道德准则，这样就需要制定出十多个相互有交叉和重复的行业评估准则。希望在下一步的审议中再做考虑。

　　傅莹委员说，目前资产评估领域存在一个严重问题就是评估不公正、不独立，往往干预较多的是行政机关和国有企业。建议草案进一步加强各级政府有关资产评估行政管理部门对评估行业的监督管理力度。

　　郝如玉委员认为，本次审议的难点是对中介结构、对执业评估师等方面的规定。最近国务院推进简政放权，削减大量审批事项，立法也在体现改革精神。同时，在推进混合所有制经济发展和国有企业改革的过程中，需要重点规范国有资产评估转让，加强国有产权交易流转监管，让资产评估立法成为防止国有资产流失的重要屏障。

　　姚胜委员建议资产评估法草案恢复一审稿中关于公职评估机构的规定，为下一步改革和其他立法留有空间。

　　一些常委会委员建议进一步强化评估机构职业风险保障机制。车光铁委员说，草案对建立职业风险基金作出了规定。但在评估过程中,由于评估原因造成相关当事人的经济损失,往往是评估师和评估机构难以负担的。建议探索引入购买职业责任保险保障机制,有效增强评估机构和评估师的风险防范能力,保护相关当事人的合法利益。

　　陈喜庆委员则提出,应取消合伙和公司形式设立评估机构有关股东或合伙人评估师的资质限定。《三审稿》规定,采用合伙形式设立评估机构,应当有两名以上评估师;其合伙人三分之二以上应当具有三年以上执业经历且最近三年内未受停止执业处罚的评估师;采用公司形式设立评估机构,应当有八名以上评估师和两名以上股东,其中三分之二以上股东应当是具有三年以上执业经历且最近三年内未受停止执业处罚的评估师。陈喜庆建议,应取消股东和合伙人评估师要占三分之二的规定。

　　评估师的资格准入，也是审议中争议较大的问题之一。

　　吴晓灵委员直言：“对于资产评估业我同意注册制，我认为这个行业不必简政放权，对于全国来说也没有加重太多的负担，对于维护市场秩序来说非常好。”

　　前瞻
　　加快立法已成共识
　　全国人大法律委员会认为，《三审稿》的修改应当贯彻改革精神，重点规范评估师和评估机构从业行为，对意见分歧大的问题，能取得一致意见的，予以修改，不能取得一致意见的，暂不修改。

　　多位常委会委员在审议中也提出，这部草案还有很多不成熟的地方，需要在进一步沟通和统一认识的基础上再作修改。

　　“资产评估是保障人民和公共财产安全的一项重要制度，虽然难度很大，但加快立法非常必要。”全国人大外事委员会副主任委员王晓初说。

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　　“从评估的专业特点和作业角度看，要用法律规范评估行业运行，以解决运行中的不规范问题，评估立法刻不容缓。”中联资产评估集团董事长王子林表示，出台一部符合评估行业科学发展和发展机制要求的、既是实体法也是程序法的资产评估法，从根本上对评估行为、评估主体、评估客体以及权利义务关系进行完整规范，是评估行业从业人员的迫切期盼。

　　王子林建议，当前需要房产、土地、矿业权等评估行业凝聚统一认识，形成行业联盟，并从国家立法层面对评估行为、评估客体和评估报告的使用形成统一定义和规范，这样才能够更好地约束评估主体滥用专业判断，防止委托方不当使用评估报告，明确相关当事方权利义务关系，保护评估当事方合法权益，维护社会和公共利益。

　　中国人民大学政策科学研究中心主任俞明轩也对《资产评估法》寄予厚望。他认为，《资产评估法》的出台，可以更有效地防止评估行政监管部门有权就任性，可以更有效地推动评估领域的简政放权，可以更有效地促进评估行业自律管理体制的全面建立，可以更好地保障广大评估师在共同的平台上合作共赢。俞明轩同时提出，必须加快推进资产评估立法。

　　《资产评估法》已经被列入调整后的立法规划，“三审”之后，其立法之路或许会再次加快。2015年，资产评估立法能完成吗?