访国家能源局煤炭司司长方君实

　　中国电力报、中电新闻网 记者艾顺龙

　　编者按：作为我国首部煤炭物流专项规划，国家发展改革委、国家能源局近日发布的《煤炭物流发展规划》在能源行业引起了广泛的关注。在煤炭产量、消费总量不断攀升的新形势下，出台这样一部专项规划，对于打造我国煤炭工业升级版具有何种深远意义，又将推动煤炭物流产业朝着怎样的方向前进。近日，本报特邀国家能源局煤炭司司长方君实进行了权威解读。

　　《规划》征求并采纳多方意见

　　记者：发展现代煤炭物流，对于打造我国煤炭工业升级版具有重要现实意义。请谈一下《煤炭物流发展规划》（以下简称《规划》）从起草到制订、征求意见以及最后出台的过程。

　　方君实：现代物流业是新兴的生产性服务业，是现代服务业的重要组成部分。党中央、国务院对现代物流业发展高度重视，在“十一五”、“十二五”规划纲要中均单列一节作重要部署。国务院先后出台了 《物流业调整和振兴规划》（国发〔2009〕8号）、《国务院办公厅关于印发促进物流业健康发展政策措施的意见》（国办发〔2011〕38号）等文件，要求制定煤炭物流专项规划，加快物流基础设施建设，完善物流通道，健全煤炭物流体系。

　　2011年初，国家发展改革委、国家能源局启动了煤炭物流发展规划编制工作，先后历经筹划准备、思路形成及起草完善3个阶段。在筹划准备阶段，我们重点研究确定了规划编制工作方案、研究专题及进度安排。在思路形成阶段，我们组织各方面的专家学者对煤炭物流需求、交易体系、物流税费等重大问题进行深入研究，提出了煤炭物流发展思路和规划编制提纲。在起草完善阶段，我们整理分析了各省（区、市）规划基础资料，与煤炭、铁路、交通等专项规划进行了充分衔接，起草形成了征求意见稿，先后征求了国务院有关部门、各省（区、市）发展改革委、煤炭行业管理部门、煤炭工业协会及部分中央企业等单位的意见。大家对储配基地和物流园区布局、交易市场布局等方面提出了很多好的意见，大部分都采纳了。

　　2013年，我们又结合党的十八大及十八届二中、三中全会的精神，对《规划》作了进一步修改完善，于2013年12月发布实施。

　　控制煤炭消费将推动煤炭物流发展

　　记者：国家近期发布实施了《大气污染防治行动计划》等一系列政策，进一步明确了控制煤炭消费总量的要求。这对煤炭物流发展有何影响？

　　方君实：过去一个时期，我国煤炭需求总量快速增加，供应持续偏紧，煤炭企业重点放在增加煤炭产量，保障煤炭供应，而对加强精细化管理、提高增值服务水平等方面关注较少。随着《大气污染防治行动计划》的出台，国家加快调整能源结构，控制能源消费总量，大力发展新能源和可再生能源，提出到2017年煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下，其中，京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。因此，煤炭需求总量受到限制，煤炭工业发展面临很大压力，转变发展方式迫在眉睫。

　　物流业是第三产业，是煤炭工业改变粗放式发展，实现转型升级的重要领域。发展物流网络配套衔接、技术装备先进适用、物流服务绿色高效的现代煤炭物流体系，能够提高物流效率、降低物流成本、保障供应稳定、促进保护环境。因此，控制煤炭消费总量对煤炭工业发展，不仅是压力，更是推动煤炭物流发展的动力，能够促使煤炭工业更好地服务经济社会发展。

　　记者：《规划》提出，到2020年，要实现煤炭物流整体运行效率明显提高，其中包括铁路煤炭运输能力达到30亿吨，重点建设11个大型煤炭储配基地和30个年流通规模2000万吨级物流园区等等。那么，大型煤炭储配基地和煤炭物流园区布局是怎样考虑的？目前的现状如何？规划实施存在哪些难点？

　　方君实：近十年来，通过推进14个大型煤炭基地建设，我国煤炭生产开发布局得到进一步优化，大型煤炭基地产量已占全国产量的90%以上，成为我国综合能源基地建设的重要载体，对保障能源安全稳定供应起到了重要支撑作用。但在煤炭流通环节，由于煤炭运输通道能力不足、各种运输方式之间衔接不畅、储配设施不完善，个别时段局部地区煤炭供应紧张情况时有发生，亟需在煤炭消费地建设大型煤炭储配基地，增加静态储备能力，保障煤炭的稳定供应。为提高主要消费地的煤炭供应能力，我们依据国家发布实施的长三角等区域发展规划，以及煤炭消费分布特点，依托现有的大秦、朔黄及在建的晋中南等铁路，以及秦皇岛、黄骅、日照等港口，采取市场化运作方式，重点在主要煤炭消费地规划布局11个大型煤炭储配基地，建设30个煤炭物流园区，增强静态储煤能力，提高物流效率，降低物流成本，满足区域经济发展需要。

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　　目前煤炭物流园区建设进展顺利，但是物流园区建设重视储备能力，很多建成的煤炭物流园区功能还停留在储备、中转上，亟需改变观念，提高现代物流服务水平。同时，部分支持政策尚未落实到位，也需要有关部门加强协作，促进煤炭物流快速发展。

　　煤炭物流布局更加科学合理

　　记者：随着“九纵六横”、水运通道、进出口通道的煤炭通道布局，以及大型煤炭储配基地、煤炭物流园区节点布局的形成，我国煤炭空间布局和以往相比，发生了哪些深刻的变化？将会对我国煤炭市场的供需格局以及市场竞争产生哪些影响？

　　方君实：近年来，我国煤炭物流通道不断完善，物流布局日益合理，较好保障了煤炭稳定供应。目前，我国煤炭物流布局还存在以下几个问题：第一，煤炭物流铁路通道能力不足。煤炭生产和消费重心逆向分布，每年大量煤炭必须经过长途运输到达消费地。由于铁路通道能力不足，大量煤炭通过公路运输，不仅效率低，污染也严重。第二，铁路通道不完善。

　　贯穿南北的“北煤南运”铁路通道欠缺，“三西”地区煤炭难以直接到达华中等缺煤地区。大量煤炭需由海入江，逆向流动，成本高、效率低。第三，储备储配能力不足。2008年南方雨雪灾害期间，煤炭运输受阻，而主要消费地煤炭储备不足，造成电力供应短缺，严重影响了人民群众正常生产生活。目前，我国应急储备能力已达到670万吨，但相对于主要消费地庞大的消费总量来说，规模仍然不足。同时，传统煤炭物流主要提供原煤产品，增值服务较少，难以满足客户多样化的需求，亟需建设煤炭储配基地，提高储配能力。=随着《规划》提出的通道和节点布局逐渐形成，煤炭物流布局将更加科学合理，传统的“西煤东调”主要铁路干线的压力将大大缓解，煤炭通过公路长距离运输、由海入江逆向流动的情况将显著减少。特别是，随着蒙西至华中铁路煤运通道的建成，“三西”地区优质煤炭将直接运达华中地区，使长期以来华中地区作为我国煤炭供应薄弱点的局面得到扭转。届时，在湖北、湖南、江西、四川、重庆等省市，由市场推动的煤矿企业兼并重组、淘汰落后产能步伐将显著加快，长期形成的煤矿数量多、生产力水平低、安全生产形势严峻的情况将得到改善。

　　蒙华铁路预计2018年建成

　　记者：蒙西至华中铁路作为 “九纵”之一，既是晋陕蒙（西）宁甘煤炭外运通道中最长的线路，也由于民营企业的参与而备受关注，被视为我国铁路投融资体制改革的重要信号。请问该铁路经营权如何解决？目前建设进展情况怎么样？

　　　  方君实：蒙西至华中铁路将神东、陕北等大型煤炭基地与湖北、江西等缺煤地区直接相连，是“九纵”中非常重要的一条，对保障华中地区能源稳定供应意义重大。该铁路的投融资模式不同于以往，完全采用市场化方式运作，具体运营由蒙西华中铁路股份有限公司负责。这里有三个特点比较突出：第一，投资主体多元化，由16个发起人共同出资组建蒙西华中铁路股份有限公司。第二，铁路部门持股比例为20%。第三，民营资本是发起人的重要组成，持股比例达到15.7%。公司严格按照《公司法》，建立现代企业制度，由董事会按出资比例依法行使职权。目前，该铁路全线控制性工程——公安长江公铁两用特大桥和岳阳洞庭湖特大桥已于2013年6月批准开工建设，全线预计2018年上半年建成。

　　与铁路同步建设的集疏运系统也坚持市场化原则。目前确定的18个项目中，5个由蒙西华中铁路公司出资，其余项目投资人既包括神华、中煤、华能等大型煤炭、电力企业，也包括湖北能源集团、陕西煤业化工集团、山西煤炭运销集团等地方国企，还包括内蒙古伊泰公司、兴蒙投资集团等民营企业。铁路建成后的运力安排上，拟大力发展电子商务，创新货运组织方式，构建市场需求与运力资源优化配置的交互平台，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。这些都是铁路运力市场化改革的积极探索，将为不断深化改革提供宝贵经验。

　　煤炭物流税费体系进一步优化

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　　记者：《规划》谈到了我国目前煤炭物流存在煤炭物流成本高等五个突出问题。煤炭物流成本高在一定程度上推高了我国煤炭价格，客观上也为国外煤炭进入中国创造了条件。那么，在这方面有那些部署？随着煤炭物流整体格局的确立，将对进口煤产生哪些影响？

　　方君实：我国物流成本整体偏高，全国物流总成本占GDP比重高达18%，约是发达国家的2倍左右。特别是在部分主要产煤省份，该比重甚至接近30%，不仅给煤炭物流企业带来很大负担，也直接推高了煤炭价格，削弱了国内煤炭竞争力。据调查，山西北部煤炭经铁水联运至南方主要消费地，流通环节费用占终端价格的50%以上。

　　对此，2013年国务院办公厅出台《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》，要求对重点产煤省份煤炭行业收费情况进行集中清理整顿，坚决取缔各种乱收费、乱集资、乱摊派，，切实减轻煤炭企业负担。同时，全国范围内实施的营改增改革，有利于改善物流企业发展环境，促进物流业大发展。《规划》提出，优化现行税制，统一煤炭物流各环节税率；规范涉煤基金和收费项目，坚决清理各类不合理收费，降低流通成本。未来，随着煤炭物流整体格局的确立，物流税费体系的进一步优化，国内煤炭竞争力将得到增强，国外一些高灰、高硫等质量较差的煤炭市场空间将被压缩，而优质煤炭仍将具有一定的竞争力，我国煤炭进口总量继续保持较高水平。

　　记者：《规划》对建设煤炭物流交易体系是如何考虑的？

　　方君实：交易是煤炭物流的重要环节。建设煤炭交易市场，完善煤炭交易制度，规范煤炭交易行为，是构建现代煤炭物流体系的重要内容，对促进煤炭价格长期稳定，保障煤炭稳定供应具有重要意义。过去一段时期，我国煤炭交易实行“双轨制”，既有计划分配，又有市场调节。2012年，国务院明确了电煤市场化改革方向，取消了重点合同电煤。与此同时，煤炭市场交易体系不断完善，各地先后建成了数十个规模不一、功能迥异的煤炭交易市场和中心，促使现货交易平稳运行、规模不断扩大，焦炭、焦煤、动力煤也先后推出了期货产品。

　　总体来看，目前我国煤炭市场体系较薄弱，反映供求关系、资源稀缺程度和环境成本　  的煤炭价格形成机制还不完善，价格发现、信息发布、煤炭交割、运输仓储、物流配送等功能还不能做到无缝衔接，煤炭市场运行效率和透明度较低，亟待加强煤炭交易平台建设，完善煤炭市场体系。为此，《规划》提出，深化煤炭产运需衔接制度改革，建立以全国性煤炭交易中心为主体，以区域性煤炭交易市场为补充，以信息技术为平台，政府宏观调控有效、市场主体自由交易的煤炭市场体系。以煤炭交易、信息服务、价格发现、金融服务为重点，在具有政治、经济、金融、科技等资源优势的城市建设中国煤炭交易中心；在煤炭主要生产地或集散地建设区域性的煤炭交易市场，反映不同煤种、不同区域的煤炭交易动态，降低流通成本，优化煤炭资源配置。

　　五大措施保障煤炭物流体系建设

　　记者：煤炭物流体系建设是一个庞大的工程，需要包括政府在内的各方面的支持配合。政府对于煤炭物流体系建设有哪些扶持措施？

　　方君实：正如你所说，煤炭物流体系建设是一个庞大的工程，规划目标很宏伟，任务也很艰巨。为确保煤炭物流体系建设顺利进行，《规划》着重确定了五个方面的保障措施。

　　一是深化体制改革。目前，中国改革已步入深水区，重点领域的改革直接影响煤炭物流的健康发展，亟待理顺政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，激发煤炭物流发展活力。《规划》提出，加快推进铁路投融资体制改革和运价改革，鼓励地方政府、国有企业和民间资本参与煤运通道和集疏运系统建设，不断完善运价形成机制，形成统一、开放、竞争、有序的煤炭运输市场体系；建立煤炭物流统计指标体系，进一步完善统计制度。

　　二是加大政策支持力度。煤炭物流业是第三产业，是我国产业结构调整的重点方向，亟待优化现行政策，促进煤炭物流快速健康发展。《规划》提出，完善物流法律法规体系，研究制定促进煤炭物流业发展的有关政策。优化现行税制，统一煤炭物流各环节税率。规范涉煤基金和收费项目，坚决清理各类不合理收费，降低流通成本。落实煤炭仓储设施应享　  受的大宗商品仓储设施用地土地使用税政策，支持将国家煤炭物流规划项目用地纳入各级土地利用总体规划。中央和地方通过注入资本金、投资补助、贷款贴息、税收优惠等措施，支持公益性较强的重点煤炭物流基础设施建设。积极引导金融机构创新金融产品，加大对煤炭物流企业资金支持力度。

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　　三是促进煤炭物流资源整合。提升煤炭物流能力，不仅要增加煤炭物流资源，更要整合现有资源，提高物流资源的利用率。针对当前煤炭物流资源配置不合理，设施利用率低等问题，《规划》提出，鼓励煤炭物流企业开展跨区域经营。支持优势煤炭物流企业创新合作方式和服务模式，整合分散的煤炭物流资源，在资产评估增值、债务重组收益、土地房屋权属转移等方面给予政策优惠。鼓励开放共享煤炭物流基础设施、信息平台等资源。

　　四是完善煤炭价格形成机制。煤炭是不可再生的能源资源，建立完善的煤炭价格形成机制，有利于推进煤炭成本完全化，促进资源节约，也有利于引导市场建立合理预期，实现煤炭经济的平稳运行。为此，《规划》提出，进一步完善反映供求关系、资源稀缺程度和环境成本的煤炭价格形成机制。建立和完善煤炭价格指数体系，发展煤炭期货交易，完善价格发现机制，引导生产和消费企业规避市场风险。强化合同监管和检验检测管理，引导供需双方严格按照合同约定的数量、质量和价格进行交易。

　　五是加强科技创新和人才培养。煤炭物流推进科技创新、实现健康发展，离不开适应煤炭物流发展特点的大量人才。但目前我国物流人才培养机制不健全，人才数量少，专业结构不合理，复合型人才紧缺，难以适应煤炭物流快速发展的需要。为此，《规划》提出，加大对煤炭物流关键技术自主研发支持力度，重点支持煤炭绿色储运、配煤等领域科技攻关。科学制订物流人才培养规划，加大煤炭物流人才培养力度。支持高校设立相关专业及方向，开设煤炭物流相关课程。

　　鼓励企业与高校、科研机构合作，通过订单式招生模式，定向培养高端煤炭物流人才，开展煤炭物流领域职业培训工作，为企业发展提供人力资源保障。