1999年，邮电分营后的第一个春节悄悄地来临了。各地省市电信局长无心欣赏丰收的成果，面对愈来愈明朗的电信重组趋势，渐渐地感到一种莫名的压力。他们以自己特有的方式流露出苦涩的心情，传递出对电信原状的留恋，对体制分离、业务剥离的惋惜之情。他们的内心与员工一样，同样在忍受着阵痛。他们已强烈地感觉到，中国电信的重组已经指日可待，真正的竞争就要开始了。

浙江，杭州，西湖一隅。2月14日，除夕上午，时任浙江省委书记的张德江、省长柴松岳向杭州电信基层一线电信职工拜年。在一个分局的生产现场，浙江邮电管理局局长胡旺山“见缝插针”，在向书记、省长简要地汇报了1998年度几个“闪光的数字”后，还谈到了三项改革的成果：邮电分营完成；无线寻呼剥离完成，并成建制划入国信寻呼通信集团公司；浙江移动与广东移动一起步入国际股票市场的第二年业绩不错。张德江听完汇报，说了些鼓励的话，又问了一句：“邮政分出去了，寻呼、移动剥出去了，你手中是不是只剩下程控电话、数据通信两张牌了？”胡旺山点了点头。柴松岳省长补充了一句：“老胡，你们电信，打好这两张牌也不简单！”

省委书记、省长离开了，胡旺山站在院子里愣了好一会儿才回过神。

是啊，对于浙江电信人来说，对中国电信的改革、重组，真是别有一番感受。

在近年来中国电信业的改革、重组进程中，浙江省是最早进行拆分、剥离的两个省之一。恰在此时担任省邮电管理局局长的胡旺山，从头到尾经历了移动的先期剥离、国信寻呼公司的组建、邮电分营、政企分开等一次接一次的企业改革“大手术”，自己也从省邮电管理局长“转换”成了省电信公司总经理的角色。

还是在邮电合营时，胡旺山等管局领导在移动、寻呼的起步和发展上倾注了极大的心血。当初，浙江是最先成立省级无线寻呼公司的省之一。管局党组经过认真研究，选定了年轻有为、颇具开拓精神的浙江南天邮电通信股份有限公司总经理朱评担任首任省寻呼公司总经理。1998年国信寻呼有限公司成立并成建制划入国信寻呼集团，胡旺山真切地体会到了什么是“忍痛割爱”。

浙江移动剥离工作是在1997年完成的。到1999年6月中国移动筹备组成立的时候，浙江移动通信有限责任公司仍然是按处级单位管理的。干部管理、人力资源管理等也由管局负责。直到1999年7月，人事关系才脱离省局。担任省管局副局长的徐龙走马上任担任了“完全独立”的省移动公司党组书记、董事长、总经理。在这之前，在中国联通重组中，朱评就已经是中国联通浙江分公司的党委书记、总经理。

胡旺山同徐龙、朱评这两个曾经在同一个市局、同一个省局工作过的同事，不仅要分灶吃饭，而且很快将在市场的竞争正面交锋，作为一个老邮电，胡旺山的心中真是五味杂陈。

其实，这年春节，担任了我国最后一任邮电部部长和第一任信息产业部部长的吴基传的感觉也不同寻常。

正月初一，吴基传起了个大早，带上信息产业部电信总局局长张立贵，先后来到北京电信国际国内卫星电视交换中心、无线局电视会议中心、北京西客站邮件处理中心等生产一线慰问、拜年，并与干部职工进行座谈。

从河南省委副书记的任上回到北京，担任邮电部部长以后，吴基传每个春节都闲不住，照例往基层跑，看望节日坚守岗位的职工。有时还会和基层的同志一起吃顿饺子，气氛很轻松。

但是，今年很不一样。深化改革、转换机制，是吴基传在与职工面对面的沟通中，与领导层的座谈中不断强调的关键词。他说，政企分开也好，邮电分营也好，电信体制改革也好，并不是在原来基础上的简单分家，而是面向未来、走向市场的必然选择，一定要按现代企业制度对企业进行组织、管理，提高效益，进一步促进企业发展。

吴基传还说，关键要实现两个根本性转变。谁转得快，转得好，谁就能在市场竞争中获得主动权。相反，就会失去市场，企业最终会陷入困境。

明眼人看得出来，吴基传大年初一讲的这番话，虽然是脱口而出，但却是经过深思熟虑的。而这番深思熟虑的话是由一封不平常的来信引发的。

1999年的春节前夕，闽西山区三明市电信局计费账务中心的彭孝淦的心中毫无年节将临的欢欣。一段时间以来媒体上铺天盖地的对拆分中国电信的议论，让这位老电信人感到心情杂乱、郁闷和茫然。他和同事们百思不得其解，为什么电信发展得好好的，却要生生地被肢解，而且还招致那么多的批评。在痛苦之余，他忽然想起，还是在1998年元旦的时候，他曾冒昧地给信息产业部吴基传部长寄过一张贺年卡，没有想到不久就收到了部长亲笔回复的贺年明信片。现在有了苦恼、困惑无处倾诉，给部长说说，也许心里能豁亮一些。于是他试着给吴部长写了一封信：

最近关于中国电信改革的议论实在无法让人平静，互联网上、媒体上到处都在炒作，报道要肢解中国电信这只“恐龙”。我作为中国电信的一员，对此不仅感到无法理解，而且深感痛心。

想想改革开放之初，正当社会上不停地发议论、争论不休的时候，邮电部门没等没要，靠大胆勤奋的苦干，大大提高了我国的通信能力……但令人不解的是，邮电越发展，意见越多。邮电刚分家，面临着电信再分家，局屋、营业场所是个问题。就拿三明地区来说，固定电话、移动电话、寻呼、数据、传输等通信设备安装在同一座楼甚至同一个机房，密密麻麻的线路有你也有我，一个通信网就像一个人的神经不可分，现在就要分属不同的公司，如何管理？如何协调？……

当然，改革不适应电信发展的运营机制是必要的，但要把原有的发展得好好的大企业分割，我却无法理解……

这封信像一块石头压在部长的心上。其实，这年春节吴基传看望北京职工时说的很多话，实际上是在回答这位职工的来信。吴基传收到彭孝淦的来信后，联系到其他渠道反馈的情况，立即意识到，这位员工的想法具有一定的代表性，他所提出的问题也是全行业普遍关注的问题。

吴基传结束了兔年大年初一的拜年活动后，匆匆赶回了办公室，找出了彭孝淦写给他的信和一个平时记事的大本子及一叠资料，回到了家中。春节期间，他反复思考着如何给福建那位电信职工回信。他开始在大本子上写回信的提纲。写了一遍又一遍，大本子上的纸，撕了一张又一张。到节后正式上班时，回信的“轮廓”已经出来了。吴基传在回信中说：

你谈到的问题可能是相当多电信职工的共同心声。中国通信事业能够发展到今天这个水平，凝结了广大邮电职工辛勤的汗水和心血。同时，我们也要时时记住，这也是党中央、国务院的正确领导，是实行改革开放的正确路线，是全国人民大力支持的结果……随着中国电信的成长壮大，一些问题逐渐暴露出来，社会上破除垄断、保护竞争的呼声日益高涨……正因为中国电信事业的飞速发展，已经成为国民经济的命脉行业和提高人民生活质量的重要条件，所以出现了一些新情况、新问题，而解决这些必须靠进一步发展和改革。

吴基传在信中分析了进行电信改革的四条理由：一是为了适应技术发展的大趋势；二是为了促进电信企业改善服务；三是为了便于建立现代企业制度；四是为迎接国际市场竞争做准备。他在信中最后说：

现在国务院已经就中国电信的改革作出了决策，作为邮电职工，应当积极按照中央的部署，做好改革中的各项工作，为人民提供更加满意的服务。从表面上看，中国电信经重组后，几家公司的实力都小了；但小并不见得是坏事，如果经过一段时间的努力，明天的中国电信、中国移动、中国联通等公司都成长为比今天中国电信更强的巨人，岂不更好？如同原子裂变一样，是能够释放出巨大能量的。

春节后，吴基传和这位电信职工的信在《人民邮电》报一版刊发后，在全行业引起很大的反响。部领导既高屋建瓴又入情入理的分析，渐渐地解开了一些电信职工心中的疑团，廓清了在改革问题上的诸多困惑，为接下来电信改革转制的顺利实施起到了重要作用。

市场是一条不归路。改革已经把电信企业推进了市场，只有义无反顾地走向市场，才能闯出一条生存和发展之路。因此，中国电信、中国移动、中国联通及后来重组的中国网通等几大电信集团公司刚刚组建完毕，便不约而同地把转换企业经营机制、加快建立现代企业制度作为首要的战略任务。各集团的决策层以极大的勇气，纷纷以国际管理先进、服务一流、规模效益、具有国际竞争力的大型电信企业为目标，大力推进技术创新、机制创新和管理创新，进行了“脱胎换骨”式的转制。

中国移动：后起之秀争一流

1999年6月2日，作为电信改革的重头戏——中国移动剥离方案在这天一锤定音。信息产业部作出决定：成立中国移动通信集团公司筹备组及临时党组，将移动通信业务从中国电信分离出来。对于移动集团的组建，此前虽然专家学者热议不断，然而，当“官方确切消息”公布时，仍引来一片惊叹：“真是大手笔啊！”

是大手笔，更是大挑战！

将一个隶属于电信总局的专业局转制为直接面向市场、企业化运作的“国字号”通信集团公司，谈何容易？

随着剥离工作的陆续完成，移动筹备组不得不面对这样一个事实：这还不仅仅是一个脱胎于计划经济、管理落后的公司，这根本就是一个在现代企业制度和管理方面基本是空白、仅仅拥有建设经验的报账单位！而且，由于此前连续五期的移动通信网大规模建设，新公司资产负债率高得惊人！

然而，就在百事待举的创业初期，移动筹备组党组却作出了一个让人颇为意外的决策——中国移动要瞄准“创世界一流企业”的目标，改制为适应市场经济发展的现代企业。

不仅是一流，还是世界一流？很多人不理解。就这样一个网络，就这么一些人，就现有的客户资源，行吗？即使国内的一些大牌企业也没敢这样提啊！

不怕做不到，就怕想不到。作为全国移动“主心骨”的筹备组党组必须想在前面，而且要站得更高一些——当时，中国加入世贸组织指日可待，这意味着首当其冲的中央企业面临的内外部环境将发生突变；中国移动不仅要面向国内多方面的竞争，还必须融入全球电信大市场和国际资本市场，参与国际竞争；随着经济全球化进程加快，大公司、跨国公司在市场中的作用越来越明显，企业结构逐渐呈现哑铃状：一流企业和末流企业明显分成为两大阵营，中间企业越来越少。两极化的趋势要求中国移动必须就一流和末流作出抉择，其间绝无中间道路。

创一流，是中国移动面对市场经济的必然选择！最终，筹备组党组确定了中国移动“创一流”的八条要义：不断的创新能力是创一流的不朽源泉；高水平的管理质量是创一流的关键因素；员工的才干得以充分发挥是创一流的不竭动力；优秀的产品质量和服务质量是创一流的立身之本；高水平的资本运作和长期投资价值是创一流的核心所在；良好的资产及风险管理水平是创一流的有力保障；优秀的财务状况是创一流的良好基础；强烈的社会责任感是创一流的长远之计。

2000年4月20日，中国移动通信集团公司正式成立，成为独立经营的国有特大型企业。原邮电部电信总局局长张立贵就任总经理，王晓初、李跃、鲁向东、薛涛海就任副总经理，李默芳为总工程师。

这一安排，打破了业界和媒体的猜测，也出乎几位当事人的意料。

张立贵知道自己要去中国移动工作，还是一个月前的事。那天是2000年3月11日，星期六。吴基传部长代表部党组向张立贵说明了组织的考虑，这多少使他有了一些思想准备。是啊，从中国邮电电信总局局长到一个新兴的大型通信企业集团的总经理，角色变化可谓不小。他首先想到了“挑战”二字。但他还是明确表态：组织的安排就是我的工作需要！

事实上，张立贵在几十年来的数次工作变动中，都在用他的行动践行着“挑战”二字。1965年他走出北京邮电学院校门后，响应国家支援大西北的号召，在甘肃工作了整整22个年头。1987年，张立贵调任电信总局局长。1991年，他服从组织安排，由电信总局局长调任北京电信管理局局长，带领北京电信员工仅用不到两年的时间，就打了一系列翻身仗。1994年，张立贵再度出任电信总局局长。在他两度担任电信总局局长期间，参与组织完成了上世纪80年代后期中国长途人工网向长途全自动网的过渡，参与组织了市话程控化，推动实现了长途传输网由模拟网向数字网的过渡。

所不同的是，此次出任中国移动总经理，对张立贵这个老电信而言，挑战超过了以前的任何一次。但部长找他谈话后，他一直将秘密埋在心里，默默思考着中国移动的长远发展，只是在去桂林参加中国电信全国信息会议时，才悄悄地暗访了广西移动的营业厅。

这时的中国移动在经过近一年的筹备后，已经强壮不少。但困难仍有一大堆，固定资产相对较少，用户规模仅有3700万户，传输线路少得可怜，资产负债率居高不下，黑龙江移动甚至达到了96%，并受到银行的黄牌警告。现代企业发展的关键因素——人才，中国移动也十分匮乏，专业技术队伍的数量和质量与移动通信快速发展的形势仍很不适应。用人机制和分配机制与现代企业制度差距也比较大。面对这样一个从电信总局下属的报账单位脱胎转生的全新企业，中国移动党组感到前所未有的压力。

中国移动怎么办？面对市场竞争，源于计划经济、政企不分状态的中国移动能否生存下去？潜力巨大，但基础薄弱的这个新兴企业能否度过最初的“危险期”？机制转换才拉开序幕，进入同一“战壕”不到一年的全国移动员工能否拧成一股绳，齐心协力谋发展？

要在市场竞争中立足，必须破旧立新，从企业战略、人力资源管理、市场营销等方面彻底改变公司的管理机制，企业才能脱胎换骨，从根本上建立现代企业制度，进而在市场竞争中不断发展壮大。没有了政府的庇护，脱离了老电信的支持，已经投身市场经济洪流的中国移动只剩下华山一条道：瞄准世界一流，建立现代企业制度。

很快，中国移动党组确立了成立之初的四项重要而关键的发展思路：

第一，改革创新。一定要甩掉计划经济下形成的经营思路、经营模式和管理方法。

第二，以变应变。根据经济环境、竞争环境、市场环境，确定企业的发展路径，摒弃“以不变应万变”的保守思想，要在变化中生存，在变化中成长，在变化中壮大。

第三，整章建制。中国移动不再是电总下属的报账单位，而是一个市场经济下自我决策发展的新型企业，必须建立适应企业长远发展的管理制度。

第四，正式确立“争创世界一流通信企业”的战略目标，在寻找差距中前进。

“改”、“变”、“建”，中国移动在正式挂牌后确立了摆脱计划经济旧有观念、创建市场经济发展模式的核心思想。

在张立贵的就职演说中，对此进行了形象解读：“世间万物，之所以能生存下来，不是它有多么强大，而是能够根据环境的变化而变化。恐龙很强大，但是灭绝了；恐龙草很渺小，却生存了下来，关键就是因为它能够随着客观环境的变化而变化。”以变应变，转换机制，与时俱进——在中国移动的成长发展中，这一思路一直产生着深刻的影响，并为其走向世界一流奠定了重要基础。

中国移动“转制变身”的首记重拳，落在了企业战略管理上。

集团成立之初，中国移动基于对客观环境的判断和长远发展的考虑，在筹备阶段提出“争创世界一流企业”的基础上，又准确定位为“争创世界一流通信企业”的战略目标。

为有计划、有步骤地向这一目标迈进，中国移动明确了“锻造企业核心竞争力”的中期战略思路，并具体分解为“保持业务领先、占据核心市场、推进资本运营、创建企业文化、实施人才工程、实现企业信息化”六大举措。同时，制订“创世界一流通信企业三年目标体系”，为创一流之路提供了阶段性路标。

正是在这一时期，中国移动经历了从计划经济下“不知道何为竞争”、“不敢竞争”到市场经济下“敢于竞争”、敢于“摸、爬、滚、打”的改变，而触发这一变化的关键事件，就是2001年6月召开的长沙会议和7月召开的井冈山会议。这两次会议对中国移动向市场经济下的现代企业转变产生了深远影响。

初夏的长沙，已经十分炎热，而一间会议室内的争论则更是热火朝天。中国移动正在这里召开全国市场口的小型会议，主要议题是“如何发展农村移动通信市场”。当时，中国移动已经意识到农村市场的发展潜力，并着手规划培育拓展农村市场，冠名为“绿色田野计划”。

“你们这儿竞争的态势怎么样？”

“已经箭在弦上了，你们有什么好办法？”

出乎所有人意外的是，会议并没有沿着预定的农村通信议题进行，而是不知不觉演变为“如何应对竞争”的研讨会，会议的组织者和参加者围绕竞争问题，在一系列的发问和答辩中展开了热烈讨论。

这次小会议从主题到内容的转变，正反映了通信市场环境的大变化，折射出中国移动市场经营理念乃至企业管理理念的转变。这年上半年，中国移动通信市场的竞争逐渐加剧，重组后的中国联通频频推出新举措，而成立才一年多的中国移动却显得有些被动。脱胎于计划经济政企不分时代的中国移动还不知道如何有效地、有序地进行竞争，适当的价格调整允许不允许？是否会造成国有资产流失？大家的心一直悬着，急盼进一步的释疑、解惑、激励。

随即，中国移动在井冈山召开会议，统一了全集团的认识，重点解决了在市场环境下“敢于竞争”的问题。这个脱胎于计划经济、习惯按指示行动的企业，真正迈出了现代企业审时度势、自我决策发展的重要一步。2001年11月26日，中国移动第1亿位客户在北京产生，由此中国移动成为全球客户规模最大的移动通信运营商。

到了2002年，国际电信业进入了市场化20年以来最严峻的时期，资本市场开始怀疑电信股的前景。

根据形势的变化，中国移动在2002年年初决定将六大战略措施中的“保持业务领先”和“占据核心市场”作为重点措施，将其主要内容提炼为“服务与业务领先”战略，作为近期的战略重点。

为实现服务与业务领先，中国移动从多层面积极推进企业改革和创新。例如，实施集中管理，严格控制项目建设成本；实行集中采购制度，进一步挖掘内部潜力；推行预算管理，加大对企业运营业绩考评力度，按照公平、公正、激励的原则完善绩效考评办法和指标体系；推进人力资源管理创新，改革传统的组织调动方式，拓宽用人选人渠道，广泛吸纳高、精、尖人才。紧接着组建了全国智能化计费系统、全国经营分析系统、网络监控系统和全国信息办公系统，为形成“双领先”的核心竞争力提供了有力的支撑。

2002年8月，中国移动召开了发展历程中又一次影响深远的会议——乌鲁木齐会议。如果说井冈山会议解决的是中国移动从“不敢竞争”到“敢于竞争”的问题，那么乌鲁木齐会议则推动中国移动实现了从“不善于竞争”向“善于竞争”的跨越。会议明确了集团思路：竞争绝不是简单的价格战，要进行理性的竞争，讲究竞争的艺术，走可持续发展之路是唯一的选择。

于是，在中国移动成为全球最大的移动通信运营商后，集团决策层作出了企业面临关键性转变的重要论断——中国移动已经从成立初期的以企业扩张、投资拉动为主的规模型发展阶段开始向规模效益型发展阶段转变。在这一思路指导下，中国移动启动了“精细管理”工程，各级企业积极稳健地推动整体上市工作，并持续强化战略管理、全面预算管理、财务管理和人力资源管理。

从“创一流”到“双领先”，再到“三个转变”，中国移动由内而外、自上而下的战略发展路径，推动中国移动走上了顺应市场大势的改制之路。而海外上市接轨国际，则成为由外而内、自下而上撬动中国移动以变应变、建立现代企业制度的一个重要杠杆。

1999年筹建集团公司时，各省移动公司的组织结构基本按1997年上市的广东、浙江和稍后上市的江苏这三省移动公司的模式建立，即在省、地市和县公司间按层级进行职能划分，将管理职能主要集中在省公司，市级、县级逐渐弱化。这种组织结构功能的设置，可以弥补公司改制重组以后管理力量的欠缺，提高公司管理运行的效率，促进了各级公司管理信息的畅达，有利于公司树立统一形象，增强凝聚力。

1999年11月12日，中国移动再次转动资本车轮，收购河南、福建、海南三省移动通信公司资产，而这次，是企业为自身发展所做出的抉择。

直接接受国际资本的影响和制约，新上市的三家移动公司深切地感受到了来自市场和投资者的双重压力，而这种压力也迫使他们尽快摒弃旧体制，迅速脱胎换骨，成长为按上市公司运作的现代企业。

上市不久，河南移动就深切地感受到了这种压力的强大，并由此掀起一场深入企业内核的改制风暴。

1999年8月16日，河南移动开始独立运营。短短两个月内，从一个刚组建的新企业一步跨入国际资本运行的大环境中，企业在资产结构、制度、观念等方面的不适应立刻凸显。资产负债率高达120%，坏账高达11亿元，坏账率超过10%。同时，企业还存在着人员过多与结构性人才缺员、现代化企业运营机制与陈旧思想观念、迅速变化的环境与迟滞的思维方式之间的三大矛盾。

河南移动管理层认真分析企业面临的内外形势，决定全面推进三项制度改革，迎战危机，浴火重生，向世界一流企业迈进。

2000年10月，全员竞聘上岗在河南移动正式展开。经过公平、公开、公正的竞聘，71名原处级、科级管理人员降职或转为一般员工，69名一般员工脱颖而出走上管理岗位，202名员工待岗培训。这在当时的河南引起了很大的社会反响。

在待岗员工培训班上，原建国总经理语重心长地与员工交流：“公司上市后，我们必须对国家负责，对客户负责，对股东负责。将来的竞争会异常激烈，我们必须引入新的管理机制，才能进一步激发企业的活力，否则，将来大家都会没饭吃。我们今天实施待岗培训，是为了大家将来更好地工作，为了大家永远不再待岗！”

由此，河南移动全面拉开企业改制最核心、也最艰难的环节——劳动、人事、分配三项制度改革的序幕，以建立“岗位能上能下、人员能进能出、收入能高能低”的现代企业用人机制和激励机制，推行与国际接轨的闭环考核体系。上市至今，河南移动共有20多名中层管理者被降职、免职。

上市转制让企业充满生机。今日的河南移动，“上岗靠竞聘、收入靠贡献、晋升靠业绩”的观念已经得到员工的广泛认同，人尽其才、才尽其用、人才辈出的良性循环得以形成。同时，河南移动抓住上市契机，推行了一系列大刀阔斧的转制改革措施，积极引入现代企业管理理念，优化健全管理流程，使企业管理向制度化、规范化和科学化有序迈进，为企业发展注入了强大活力和动力。目前，河南移动客户规模比刚成立时增加近30倍，网络规模增加25倍，运营收入的年均增长率一直都保持在20%以上。

转换机制与国际接轨，每个企业都在努力地做，但在上市这个外力的推动下，可能进展得更快，做得更好。类似河南移动这样的故事，不断地在中国移动其他上市公司上演着。

2004年6月16日，中国移动（香港）股东特别大会独立股东以99.9％的高票通过收购方案。至此，历经8年，中国移动完成整体上市计划。借助国际资本市场严格的监管要求，中国移动引入了与国际接轨的管理思想和管理模式，形成了包括战略管理、预算管理、绩效管理、风险管理、集中化管理的一体化闭环管理体系，逐步建立了符合国际资本市场要求和企业自身发展需要的诚信、透明、高效的公司治理结构。而其稳健的资本结构，持续强劲的现金流，良好的股息回报得到资本市场的青睐。

中国电信：“百年老店”新跨越

多少年来，未曾有人怀疑过中国电信“百年老店”的历史地位。她在“自然垄断”时期铸造的辉煌，对于广大电信人来说仍历历在目。但经历移动和寻呼剥离后新成立的中国电信，面对严峻的市场竞争能否风采依旧？作为曾经的信息产业部副部长，电信改革重组的实施者、见证人之一，周德强出任中国电信首任党组书记、总经理时，他深知担子的沉重，深知市场竞争的严峻，深知政企合一的“电总”变为现代企业以后转制任务的艰巨。

摆在中国电信高层面前的形势非常严峻：三大运营商中，中国电信的职工人数远远大于其他运营商，拥有主业员工53万人，大约是中国移动的4倍，中国联通的10倍。在经历了邮电分营、寻呼和移动剥离、政企分开之后，原邮电系统长期形成的企业办社会的职能大多留给了中国电信，形成了企业负担重、社会职能多、三产不规范等问题。各省级公司发展也不平衡，当年在11家西部省公司中，有8家处于亏损状态，一些省级电信企业的资产负债率高达60%，接近或达到警戒线水平。

这些问题“根”上的原因是，与许多从计划经济体制下走过来的国有企业一样，中国电信存在管理体制滞后、运行机制僵硬等弊端。这显然不能适应企业市场化运作的需要。中国电信要想成为具有较强市场竞争力的电信企业，必须在内部进行大刀阔斧的改革，真正建立起产权清晰、责权明确、管理科学的现代企业制度。

这是集团高层站在全国的高度对电信市场整体情势的分析和考察。“市场化运作”、“国际接轨”、“国际竞争力”等关键词首次在集团与基层的沟通中频频出现。集团决心“建立起产权清晰、责任明确、管理科学的现代企业制度”的信号越来越强烈。后来，在集团下发文件时，在“建立起”前面又加上了“真正”二字。

那么，集团层面以下的基层又是一种什么状况呢？集团公司正式挂牌成立以后，在一段并不算短的时间里，很多基层电信员工还没有从中国电信的几次“大手术”中“回过神来”，长期的垄断所造成的传统依赖在员工思想中根深蒂固。

“没有一块领地是坚不可摧的。如果谁认为自己可以继续靠垄断逍遥下去，那就随时可能看不到明天的太阳。”

周德强在一次会议上这样说。在他看来，中国电信确实有点“虚胖”，而虚胖抵御不了市场大风大浪的冲击。国内电信市场竞争格局的形成必然引发出对提升企业核心竞争力的思考，市场化改革不但导致固网运营商的市场地位发生了根本性的变化，也使其面临的竞争压力陡增。面对新格局和新形势，中国电信必须积极地适应环境变化，顺势而上，重新进行市场定位，尽快完成角色转换。

当时的中国电信虽不是百废待兴，但要改变的东西、要根治的顽疾太多，从哪里开始？从哪里入手？要使集团的举措变成各省公司整齐划一的行动，就必须让集团有更大的管控和集约化运作能力，改变粗放式的管理模式。但现实情况是，投资、财务和采购的权限并没有集中到集团总部。全国二百多个本地网就相当于二百多个决策单位。在一些省，别说C3本地网，连C4县级网也有采购权。结果是严重的：随便到哪个省去看看，现役的局用交换设备、传输设备，拉一张单子，简直就是一个“联合国”；一个本地网，就是“八国集团”；有的县市局，是“三国四方”。即使在地区局，“一局两制”也不是个别现象。

账外资产的情况也很严重。集团在运作了一段时间后，做了一次全国的资产普查，谓之“查家底”行动，竟然发现了400多亿元的账外资产，触目惊心。在集团党组会议上，周德强表示，中国电信的首要问题就是改变这种粗放式的管理方式。

2000年年底，中国电信开始全面推行“五项集中管理”。省公司老总们干脆挑明了说，就是“收权”。五项集中管理一是实施市级、县级分公司财务集中管理，落实集团、省、市（地）三级财务管理体制；二是规范计费账务处理流程，实现以本地网中心的计费账务集中管理；三是规范程序，实现设备采购集中管理；四是加强本地网集中维护管理；五是实现网络资源集中管理，提高资源利用率。

“五项集中管理”的实施提高了公司的管理效益和劳动生产率，法人链条由原来的四级缩短为两级，有效地解决了过去由于投资决策权和资金使用权分散所带来的诸多问题，使公司沿着一个高效、集约的轨道运行。

2001年8月，中国电信正式提出了五项机制创新，在集团上下引起不小的震动。五项机制创新包括薪酬激励、绩效考核、职业发展、竞争上岗、教育培训，周德强把它称作中国电信实施机制改革、管理改革的“牛鼻子”。不久，集团总部率先推行人事制度改革，改变了传统的管理人员选拔任用模式，首次对总部机关的三级副经理施行竞争上岗，在北京和部分省的电信公司进行公开竞聘。“五项机制创新”进一步深化了内部改革，转换经营机制，强化了企业素质，竞争意识、危机意识大大增强了。伴随“五项机制创新”的推进，中国电信提出了“力争用五年左右时间，把中国电信发展成为能够体现中国电信业实力，真正具有国际综合竞争力的大型企业集团”的奋斗目标。

也就是在此时，中国电信主辅分离工作正紧锣密鼓地进行。成立当年的8月，集团就作出了积极推进主附、主辅分离，精干主业，分离企业办社会职能，规范和清理多种经营企业，合理有效配置人力资源和组织业务，规范、有序地推进多元化经营的决策。2001年3月，中国电信组建实业公司工作取得显著成效，全国31个省级实业公司全部成立，主业员工数从53万人减少到了39.7万人，其中从主业分离的员工达11万人。在这项牵涉半数员工的改制工程中，中国电信付出了常人难以想象的努力和艰辛。

次年，中国电信又适时提出了“摸清家底、重组整合、转变机制、规范运作、健康发展”的工作方针，21省实业公司开展了重组整合、辅业改制工作。通过改制，进一步理顺了产权关系、劳动关系和行政隶属关系，建立健全法人治理结构，转换企业经营机制，提高实业公司整体竞争实力、市场开拓能力、生存发展能力。

正是由于辅业改制的卓有成效，给中国电信后来的转制上市打下了坚实基础。六年后，一个以“通信运营商的服务商”为主题的融资故事在香港联交所备受青睐。这个故事的主人公，就是中国电信实施辅业改制与资产整合后成立的中国通信服务股份有限公司（简称“中通服”）。国资委负责人高度评价“中通服”：这是一个完全没有成功经验可遵循的改制，也是一个足以写进国企改革教科书的辅业上市案例。

然而，包括五项集中管理和五项机制创新在内的改革举措在当时的中国电信并不是一呼百应，一帆风顺的。

2002年的冬天，周德强带领集团相关部门领导到浙江调研，这是他年终调研的第四站。从萧山汽车市场考察完毕，跨过钱江大桥后，他提议到江南药王胡庆余堂的鼻祖胡雪岩的故居走一走，这使陪同人员颇感意外。其实，周德强是醉翁之意不在酒。短暂的参观后，在就近的一家饭馆就餐时，他从胡庆余堂“百年风雨春秋”谈到中国电信的“百年老店”；又从当年胡雪岩的“壮士断腕”式的“改革”之举谈到中国电信“脱胎换骨”式的转制。一番谈话令满座皆惊，明白了周总的用意。服务员端上了一道“茶树菇石鸡火锅煲”，周德强“借题发挥”了：“石鸡与田鸡（青蛙）同类。如果是活田鸡放进去，它一急，极可能会跳出火锅。如果在温水里，它只会慢慢等死。等死不如找死，其实未必会死……”在座的都经历过中国电信重组改制等重大事件，此刻再听周总幽默重谈“温水煮青蛙”的故事，大家对疾风暴雨式的电信改制转型的理解又深了一层。

在做大企业规模的同时，中国电信的领导层更深刻地认识到做“强”企业的重要性。在市场竞争的环境下，企业不仅要靠规模取胜，更重要的是靠速度赢得市场，企业的业务提供速度快慢很大程度上依赖于机制和流程的科学合理。

看看国外“标杆”公司是如何“真刀真枪”干的吧！在获取了大量相关的信息资料以后，周德强决定到国外进行实地考察。2001年6月份，周德强赴美国调研，总工程师韦乐平、发展战略部主任李志刚等陪同。在从纽约到华盛顿的火车上，周德强仍不忘集团正在积极推行的机制创新，对中国电信市场反应速度的迟缓非常焦急：“要让中国电信这只大象跳起舞来可不是件容易的事，内部经脉不通，反应迟钝，我们就跟不上市场的步伐了。”李志刚告诉周总，针对这个问题，他们前段时间接触了几家咨询公司，也对国外类似运营商的做法进行了了解，大家对企业内部流程形成了共识。目前，员工面向市场的观念在逐步形成，但是内部流程却没有面向市场、面向客户，而是传统的面向内部管理，以职能为中心。要对症下药，流程的重新调整首当其冲。周德强当即拍板：“你们回国后可以先试起来。走一步，小结一下，再走一步，小结一下。但这步棋必须走。”

正是这次考察，最终促成了中国电信BPR项目的实施，从“外脑诊断”进入“内脑执行”，从试点到验证，再到全面推广，BPR逐步确定了以市场为导向的流程体系，提出了不同规模本地网的组织架构和流程方案，为集团发挥整体优势打下基础。同时，促进、落实了人事、薪酬改革，理顺了流程接口，提高了企业的运作效率，加快了市场响应速度。调查显示，已实施BPR的本地网，大客户经理直接对客户服务的时间比例从原来的30％上升到60％左右。同时，BPR作为变革管理综合平台的作用越发明显，项目给中国电信本地网提供了一次变革的契机，很多地方借用BPR这一平台推行了竞争上岗、人员轮换、岗位评估、部门分类等工作，取得了显著的成效。

随着形势发展和变化，BPR在实践中得到不断修正、补充、置换、完善，使其更切合实际。尽管这是后来的事，然而，BPR对于集团上下对现代通信企业的理念更新，对于企业务实转制和可持续发展，其意义是深远的。

还值得一提的是，正是通过BPR这个平台，中国电信把五项集中管理和五项机制创新同上市工作联系在一起，同股份公司的整体运作和国际资本市场的要求有机地结合起来，形成中国电信的一套非常有特色的管理模式。2002年11月14日、15日，中国电信分别在纽约和香港成功挂牌上市。在积极向海外市场寻求资本支持的同时，上市也成为中国电信加快体制创新、机制创新和形成有效的激励和约束机制，完善法人治理结构，尽快和国际接轨的重要契机。

上市后第一年，中国电信顶住电信市场疲软和股市整体股价走低的压力，保持了8.1％的发展速度，其扎实稳健的业绩，得到了业界的肯定，也得到国际资本市场及股东的认同。事实证明，改制上市后的中国电信，不仅在关键财务指标上优于法国电信和德国电信，同时由于其人员整体素质较高、技术领先等优势，其战略执行的效果颇为显著。

在向股民、向国资委交出了一份令人满意的答卷后，周德强深知这一切来之不易。突破传统机制的束缚，进行高强度、大力度的转制，对于原中国电信这家“百年老店”来说，犹如去皮换肉，脱胎换骨，近3年的电信转制过程中，中国电信与其他运营商相比承受的压力更大也更多。在2004年中国电信的工作会议上，周德强坦言：“能取得这样的成绩，同志们确实拼得很苦、干得很累。要问值不值，我要说一个字：值！”

正是经过三年机制改革的摔打与磨炼，中国电信把企业定义为连接电信用户和电信行业的“价值桥梁”。以创新、务实的管理哲学，中国电信提出了“用户至上用心服务”的企业形象口号，简洁的8个字，突出了把用户放在第一位的姿态。到了这个时候，类似“中国电信贵族式的沉默”这一类话销声匿迹了。

在服务方式创新上，中国电信建立了“以市场为导向、以客户为中心、以效益为目标”的运作模式，并且写进了2004年版中国企业文化纲要之中。从运作模式到营销渠道，从窗口到后台，中国电信将“用户至上用心服务”的理念渗透到了每一个员工的日常工作中，真正化作了电信员工的真诚微笑、亲切问候以及体贴周到的服务，电信员工价值体现发挥到了极致。

2004年3月25日，中央电视台新闻联播播出了一条“中国电信坚持‘用户至上用心服务’，不断提升服务质量”的新闻。在这以前，央视记者来到福建霞浦县的中国电信海上营业厅，在这个只有3名员工的中国电信最基层营业场所，服务百姓是首要之责。

每天，电信员工都会驾驶一艘电信服务船，来到渔民家中办理装机、排障等各类电信业务，让渔民足不出户就可以了解到市场信息。当时记者还采访了成都电信开通的街头服务快车，感受到了中国电信无处不在的贴心服务。报道指出：无论在辽阔的海面还是在偏远的戈壁滩，中国电信一直在努力满足每一位客户的需求，在为更广泛的用户提供服务的同时，他们不断采取措施，提升服务质量，相继推出社区经理、农村统包责任制、10000号服务台等便民措施，不论是投诉还是办理业务，用户只要找到一个负责人或者拨打一个电话就可以全部解决，同时中国电信在各大城市都建立了网络监控平台，实时监控电信网络运行状况，将“用户至上用心服务”落到了实处。“

为社会、为用户创造更大的价值是中国电信始终不渝的追求。”周德强深有体会地说：“企业在为用户创造价值的同时，也就为自己带来了价值的互动关系。”

中国联通：各路兵马大整合

1999年年初，年届59岁的信息产业部副部长杨贤足，临危受命，成为中国联通的新掌门人，集党组书记、董事长、总裁三职于一身。

当时，中国联通这支市场新军正在举步维艰的发展中苦苦挣扎。由于创立时各股东对电信业缺乏了解而形成的各种先天不足，由于资金困难、家当不足、投资规模受限制而难以盈利，由于急于解决资金短缺，采用“中中外”融资方式而产生的“饮鸩止渴”的后果，由于主体过多而形成的散而乱的“诸侯经济”……面对这样的局面，杨贤足的责任之重大可想而知。

为何中国联通成立4年，移动用户却只有142万户，1998年度的经营还亏损7000万元？杨贤足一针见血地刺中了症结所在——公司治理结构。

杨贤足走马上任，在为联通发展谋取了重要的外部支持与发展空间后，集中精力所做的第一件大事就是清理“中中外”。这也是国务院调杨贤足任联通掌门人的重要使命。

所谓中国联通的“中中外”项目，是中国联通成立时，为解决资金困难，联通规避当时我国政府不允许外国公司直接拥有、经营、管理电信业务的政策而采取的一种特殊的“融资模式”。

“中中外”的运作流程是：由联通股东单位所属的一家中方企业（或各级地方政府的下属企业）与境外公司设立中外合作或合资企业，然后再与中国联通签订项目合作合同，项目执行期通常为15年。合资公司提供资金，双方在一定区域内联合投资通信网络，建成后由联通公司经营。合同明确规定，双方按约定的比例分享现金流。

从1995年4月至1997年12月，联通利用这种“融资模式”先后与11个国家和地区的32家电信公司签订了46个合同，总投资规模达618亿元人民币，实际融资约为10亿美元。

“中中外”就像联通的一根拐杖，支撑着联通走过了最初的发展期；但“中中外”无异“作茧自缚”，束缚了联通的进一步发展。

比如，国外、境外投资者对所注资地区的联通业务进行直接或间接的管理后，直接从地区分公司分取75%～80%的现金流。如果分走的仅仅是利润的话，情形还不至于那么严重。但它分走的是包括折旧费、入网费、利润在内的现金流。短时间内现金流大都被投资方分掉，联通根本无法通过自身的发展完成资金积累，这是足可致命的“吸血”。

同时，中国联通由于成立时股权分散，管理模式缺损，缺乏整体性、统一性，更像一个“部分高于总体”的聚合体，各地的子公司享有“高度自治”的人事、财务、投资等权力。又由于全程全网的通信业务被几十个“中中外”项目肢解，投资建设和经营管理的许多决策都要经合作企业同意方能实施，这种“诸侯式”经济，使联通的统一部署和决策效率受到严重影响。

高层也注意到，这种“融资模式”，实际上是变相地让外商投资我国的基础电信业务，违反了国家有关规定。其实，作为行业主管机关的邮电部早就表示过不同意见，但由于当时邮电部在政企合一情况下既是裁判员又是竞争对手的双重身份，这种善意的劝告往往被视为是限制联通发展的行为，结果不了了之。

到了1998年8月，国务院总理朱镕基在一次谈话中对“中中外”的违规作出表态。而在当年12月1日信息产业部成立后的首次新闻发布会上，时任计划司司长的王建宙在回答外国记者提问时明确指出“中中外”的融资方式不规范，并表示对该问题的调查已近尾声，近期将会有一个符合实际的解决方案。

有了国务院的要求和信息产业部等部门的相关“解决方案”，杨贤足等新上任的联通领导对清理“中中外”底气十足，信心百倍。

然而，进入实质性运作以后，还是要讲流程，分步骤，还要符合商务谈判中的“游戏规则”，困难比预想要大得多。

1999年3月，“中中外”项目清理工作组成立，联通公司主要领导全部参与其事。既要保护国有资产不受损失，又要给外方投资者有合理补偿，是我方的立场与原则。但由于中国联通与外方合作公司在补偿要价方面存在巨大差异，甚至到了不可调和的地步，谈判几乎难以为继。在谈判陷入僵持之际，以杨贤足为首的联通高层于1999年10月作出了一项关键性的决策：在1999年9月底以后，不再分配“中中外”项目下的现金流；对资本金的补偿计算也终止在1999年9月底。对于外方来说，这无疑是一个“杀手锏”。此举一出，外资公司方寸大乱。

“杀手锏”既出，新联通高层在谈判桌上赢得主动，他们采取了刚柔并济的策略，“区分情况，选择对象，先易后难，逐个解决”，使外方投资者的“铁板一块”依次瓦解，“碉堡”逐一被攻克，与外方投资公司先后签署了意向性协议。

在无数次的谈判中，在作出一系列重大决策的过程中，杨贤足忍受了巨大压力。北京协和医院一位医务人员不经意间透露出这样一个内情：遇到“马拉松”式的谈判，杨部长通常是先到医院输液，再去谈，回来后继续输液。

杨贤足后来回忆说，“那一年多时间，我们经历了610次谈判。”经过艰苦卓绝的谈判，中国联通终于取得了“中中外”项目资产的全部权益，向投资方退还本金约100多亿元人民币，支付补偿金约46亿元人民币。业内有人这样说：“如果不是无数次艰苦的谈判，支付的补偿金绝对不是这个数。”

“中中外”项目的成功清理，不仅释放了困扰联通发展的政策风险，更重要的是联通借此理顺了公司的产权关系和内部管理体制，为中国联通的发展开启了成功的大门。杨贤足在接受媒体采访时，曾直言，“公司治理结构的价值是不可估量的”。

妥善解决“中中外”问题，总部出资将所有的投资资产买了过来。重组后的联通实行了一级法人制，重大决策权集中在总部，这样，联通就把原来资产结构和管理结构上比较分散的公司，整合成为一个集中、统一、高效的公司。联通起点低、底子薄，资产负债率高，实行一级法人治理结构能够使联通合理利用资金，合理投资建网、统一运营和网络管理，使投入较快地获得产出。通过一级法人治理结构的统一核算，还能保证信息反馈的灵敏性。作为全程全网的运营商，实行一级法人制度更有利于技术上的统一。值得一提的是，我国电信企业先后完成了股份化改革，但在一级法人治理结构方面，中国联通做得最早最为彻底。

如果说，中国联通成功清理“中中外”是“浴火重生”的话，那么，联通的整体上市则是新联通的“开篇杰作”。其实，这两项工作几乎是齐头并进的，上市准备工作在清理“中中外”之初就已同步展开了。

1999年4月5日，朱镕基总理在访问美国前一天晚上，给杨贤足家里打来电话，和他沟通了当时中国联通发展的几件大事。他谈的第一件事情，就是“抓紧上市”。

1994年成立时，中国联通只有13.4亿元的资本金。1999年年初，国务院批准中国联通资本重组后，国家通过各种形式的注资，公司资本金增加到158.8亿元，然而这有限的资金依然难以支撑联通的发展。2001年在国家取消了市话初装费及移动入网费之后，联通原依靠政策得到的发展资金已终结，联通当时也考虑过银行贷款，但它只有23亿元净资产，即使达到100％的资产负债率，最多也只能贷到23亿元资金。面对资金需求的难题，以杨贤足为首的联通领导层响应了朱总理“抓紧上市”的要求，作出了一个重大决策：走资本市场之路。

此时，杨贤足以及其他联通领导高层对资本市场相对还比较陌生，对于资本、金融方面的专业知识，几乎需要从头学起。作为董事长的杨贤足带领常务副总裁王建宙、副总裁石萃鸣等公司班子全体人员和投资公司的工作人员一起研究招股文件，边学边干，在干中学，在学中干，很快掌握了相关知识和操作流程。

中国联通选择了12个省市分公司的移动通信业务等优良资产作为首批上市的资产。2000年5月30日，杨贤足带领中国联通的路演团开始了上市的全球推介。他们奔波于纽约、波士顿、巴黎、伦敦等欧美各大城市，就中国联通的经营现状、发展目标和发展战略等方面向基金经理和分析师做推广介绍。事后，担任“路演团”重要角色的王建宙说过这样的话：“什么叫吃苦，什么叫废寝忘食，这次路演可算是领略了。一天要跑几个城市，参加十多次活动，在飞机上吃碗方便面，打个盹就是最大的享受了。”

2000年6月20、21日，中国联通在纽约、香港上市，首次公开发行股票31.5亿股，筹集资金56.53亿美元。上市当天，联通股票交易活跃，升幅达11.3％，它成为香港有史以来最大的一次股票首次公开发行，并进入全球股票首次公开发行史上的前十名。

朱镕基总理在得知中国联通成功上市后，特意让总理办公室主任给杨贤足打来电话表示祝贺，吴邦国副总理也在中国联通公司上市汇报材料上批示“上市成功，可喜可贺！”。

巨额资金的获得，极大地推动了联通的发展。一年后，由于良好的经营业绩和快速的发展，中国联通股票被破格列入香港恒生指数成分股。此次上市被认为是中国电信业格局初步形成的标志性事件。

2001年，中国联通开始建设CDMA网络，一期建设投资预算近200亿元。如何获得巨额建设资金再次成为摆在联通面前的难题。在国内资本A股市场上市无疑成为中国联通开始思考的大事。

但联通A股公司是以联通红筹公司部分股权作为出资注册登记的。开始，一些部门认为它不符合公司法的要求。因为公司法规定，注册设立公司可以现金、实物、土地使用权和非专利技术为出资，没有说可以用股权作为出资。很多人都认为A股上市不可能成功。

面对A股上市的难题，杨贤足和公司领导认为，联通红筹公司的股权就包含了现金和实物。从本质上讲，以红筹公司股权为出资是符合公司法的。公司通过反复向有关政府部门汇报，终于得到了认同和支持，并得到了国务院的批准。

2002年10月9日，中国联通A股上市仪式终于在上海证券交易所举行，杨贤足亲自敲响寓意开市吉祥的锣鼓。

A股上市筹资额达115亿元，所获资金再次推动了联通的发展，不仅为CDMA网络的建设提供了可靠的资金支持，同时也提升了联通品牌在国内的知名度，让用户和投资者的利益统一起来。

实现境内外上市后，为实现“整体上市、分步实施”的发展战略，2002年12月和2003年12月，中国联通先后两次分别完成9省移动业务和资产的注资，实现了公司核心业务的“整体上市”。

上市不仅使联通拥有了国内外的融资渠道，更重要的是，资本运作为中国联通带来一系列的机制转变和机制创新。作为一家受到境内外资本市场多重监管的特大国有控股电信企业，联通在上市的过程中按照现代企业制度重塑了公司管理体制，建立健全了股东大会、董事会，建立了各司其职、各负其责的公司管理体制，制订了规范、彻底的一级法人治理结构。中国联通在集团公司建立了董事会制度，由董事会确定每年发展的战略目标，审议决定重大决策。中国联通境内外上市公司都设立了独立董事。

为建立有效的激励约束机制，中国联通建立了“以效益为导向，以利润为中心”的绩效考核体系。对各省分公司根据每年不同的情况制定考核标准，目前最重要的是利润指标、收入指标、ARPU指标以及资金利用率指标，每个公司的薪酬总额与考核得分结果紧密挂钩。

在用人机制创新方面，联通积极推行“干部聘任制”、“职务任期制”和“任前公示制”，将干部的年度业绩考核与其任用紧密结合，通过公开招聘和竞争上岗，大范围调整中层干部。在人才引进上，从2000年起，公司连续3年共拿出27个高级管理职位面向海内外公开招聘，先后有近4000人报名应聘，在社会上产生了极大反响，所招聘人员分别在公司总部各部门和省级分公司担任总经理、副总经理。2003年，国资委面向全球公开招聘公司两位副总裁，使得公司在公开招聘高级管理人员方面迈出了更大的步伐。2007年2月，G、C两网专业运营后，中国联通面向电信全行业，对15个省级分公司分管市场经营工作的副总经理职位空缺公开招聘，以引贤纳才，打造高素质的省级分公司领导班子。

经过这一系列上市融资、机制体制变革，中国联通获得了快速发展，资产由1994年13.4亿元的资本金增加到2003年年底的2050亿元，10年增值150多倍，公司净资产也由1998年的23.5亿元扩大到2003年年底的838亿元，增长了34倍以上。2003年年底，中国联通公司被中宣部、国资委确定为十家国有企业改革典型之一，也是入选的唯一一家电信运营商。

更重要的是，由于中国联通的高速发展和参与竞争，极大地促进了电信产业的繁荣，促进了电信业服务质量和经营水平的提升，并带动了民族产业的兴盛。由于竞争，还使得电信资费不断降低，电信服务水平明显好转，给老百姓带来了实实在在的实惠。

经过脱胎换骨的转制和市场竞争的历练，中国的电信企业锻炼了筋骨，强健了体魄，规模实力和竞争力大增，开始在世界电信舞台上崭露头角。中国移动、中国电信先后入选《财富》世界500强，中国移动、中国电信、中国联通进入《福布斯》世界500强榜单，中国电信企业开始跻身世界一流通信企业行列。其中，中国移动在《财富》500强的排名大幅提升，由2001年的第336位跃至2003年的第230位。2006年8月10日，中国移动总市值达到1325.8亿美元，超过沃达丰成为全球电信业上市公司的市值冠军。中国电信2002年、2003年连续入选《财富》“世界最受赞赏企业”，2004年度和2005年度入选《财富》世界500强企业。中国的电信企业以骄人的业绩，开始从世界电信企业的追随者进入世界电信企业的前列。

开创监管新时代

经过一系列大刀阔斧的改革，电信市场形成了全新的竞争格局。但是，面对《电信法》空缺、电信企业竞争意识不成熟的现状，如何建立公平公正、有效有序的市场环境？如何兼顾国家、企业和消费者的利益？如何实现政府职能的根本转变？……新一代电信监管者进行了积极探索，开展了卓有成效的工作，推动了中国特色电信监管体系的建立。近年来，电信监管在维护市场竞争秩序、推动行业快速发展、保护消费者利益、服务地方经济社会发展等方面发挥了重要作用。

精研细解立法规

1998年7月，随着信息产业部“三定”方案的下发，原邮电部机关开始人员分流。那段时间，欢送会一个接一个地开，分流人员一拨又一拨地被送到了企业和直属单位。曾经既是政府又是企业，既管人又管财和物的原邮电部机关大院，一下子变得安静了许多。

刚刚组建的信息产业部，被国务院赋予了繁重的管理电信市场的职能，而此时，信息产业部已开始与电信运营企业人、财、物的脱钩，按照“三定”方案的要求，以后只能依法监管。但“法”在哪里呢？当时除了一个由国务院和中央军委联合发布的《通信线路保护条例》以外，国家没有出台任何关于电信市场管理的法律或法规。

被人们寄予厚望的《电信法》，自1988年由原邮电部电信总局转入新成立的部政策法规司负责起草以来，已经过去了整整十年。由于当时中央尚未就电信管理体制作出决策，《电信法》只能在原有的体制框架内草拟。草案虽几易其稿，但始终都无法摆脱政企合一的桎梏，以致一直未能通过部际协调这一关，更无法获得报请国务院送全国人大审查的机会。

信息产业部成立后，为了适应电信监管的紧迫形势，立即向国务院和全国人大常委会提出了加快电信立法的建议。但是，《电信法》的出台需要协调各方面的利益关系，有一个漫长的过程，不可能一蹴而就。而随着电信改革重组步伐的加快，电信监管对法律法规的需求越来越迫切。

怎么办？1998年9月的一天，信息产业部电信管理局会议室，电信管理局局长正在召开局务会议。面对刚刚到任的局领导班子和各处室的负责人，一向以作风果断著称的电信管理局领导不无焦虑地说：“电信管理局的主要职责是管理电信市场，但怎么管理是一个全新的课题。现在看来等《电信法》是来不及了，我们的工作该从何着手呢？我认为当务之急是制订一个电信市场的管理办法。”旁边的常小兵副局长接过话茬说：“现在强调依法治国，管理电信市场肯定不能再单纯依靠行政手段了。我赞成在《电信法》暂时无法出台的情况下，先搞一个管理条例，作为管理电信市场的依据。”会议气氛开始活跃起来，大家你一言我一语，都赞成由电信管理局先制订一个电信市场的管理办法，并商定由各处室依据自己的职责分头去写。

由于电信市场管理形势紧迫，《电信市场管理条例》的初稿很快就写好了。在接下来的那段时间里，电信管理局的会议室里经常烟雾缭绕，灯火通明，加班加点成为家常便饭。局领导班子和起草组成员围坐到一起，对条例初稿一句一句地过，一个字一个字地抠，力求表述准确无误。例如，对电话服务质量，障碍修复多少天才算标准？对互联互通，通的概念是什么，不通应受什么处罚？大家往往经过反复争论才确定下来。这样经过一个多月的精雕细琢，《电信市场管理条例》终于成形。

按照部内法规的出台程序，各司局起草的规章都要先拿到政策法规司审查，然后才提交部长办公会讨论。政策法规司在审查时认为，这个条例的初衷和思路很好，但仅限于电信管理局的职责范围，涵盖面过窄，建议把相关司局的管理职责也吸纳进来，扩大管理范畴，提升法规层次，最后以《电信管理条例》的名义出台。于是，由政策法规司牵头，以《电信市场管理条例》为基础，综合规划司、清算司、科技司等相关司局所分管的电信资费、通信建设、技术标准等内容也被吸纳进来。从《电信市场管理条例》到《电信管理条例》，虽然只是去掉了“市场”二字，但法规的内涵和外延都发生了很大变化。

条例起草的过程也是一个认识不断深化的过程。在部党组听取《电信管理条例》起草情况的汇报会上，吴基传部长对条例起草的原则作了重要阐述。他说，随着政企分开、电信重组，电信市场主体多元化的竞争格局很快就会形成，对政府管理工作提出了新的、更高的要求。特别是随着加入世贸组织，我国电信市场即将逐步对外开放，电信市场的情况将更加复杂，政府对电信行业监管的任务更加艰巨。而政企合一时期以行政手段为主的管理方式和管理手段，已经不再适用，必须尽快实现向依法行政转变，出台电信法规已经势在必行。但它不应是从各部门管理职能出发制定的一个部门规章，而必须是站在国家和行业整体利益的高度，维护市场公平竞争和保护消费者权益的一个国家法规。吴基传的讲话，为起草一个什么样的电信法规指明了方向。

大的思路确定后，信息产业部开始积极与国务院法制办进行沟通，提出了在《电信法》出台前，先制定《电信管理条例》的建议。法制办同意信息产业部的思路，并支持其尽快出台，以应电信监管之急需。此时，《电信法》起草工作也在紧锣密鼓地进行，部党组决定将电信法与电信条例起草工作结合起来，现阶段重点起草电信条例，并将其作为电信法的一个阶段性成果。

在条例起草过程中，为了借鉴国际电信立法经验，信息产业部专门组织电信立法考察团，赴美国、法国、德国进行考察，并对美国、日本、韩国等国家的电信法进行了深入研究，还与国务院法制办的同志深入到广东、福建等地电信企业进行现场调研。同时也借鉴了拟制中的《电信法》的许多积极成果，从而使条例起草速度大大加快。1998年12月，吴基传主持部长办公会议，讨论并原则通过了条例草案。至此，电信条例部内起草程序已经完成。

从1999年年初开始，电信条例进入了一个艰难的部际协调阶段。本届政府规定，承担法律法规起草的部门，在立法草案上报国务院之前，必须先进行部际协调。只有在矛盾协调一致后，才能上报。实在协调不下的问题，要将协调过程及各方的意见一并上报。

为此，信息产业部将电信条例草案印发国务院所属49个部、委、局、办，广泛征求意见。39个部门按时反馈了修改意见，其中有不少建设性的意见可以直接采纳。当然也有一些部门，包括广电、计委、财政、质检、建设、工商等部门，从各自角度提出了一些有关权限划分的建议，而且也有“三定”方案作依据。

在整理相关部门反馈意见的同时，信息产业部还召开了一系列的座谈会，广泛听取电信运营企业、专家学者和相关部委等各个方面的意见。由于条例起草时认真贯彻了国务院关于电信改革的决策，在政企分开、破除垄断、保护竞争等实质性问题上从一开始就没有争议。协调中遇到的主要问题是对电信监管特殊性的认识和部门之间的事权划分上。有些部门倾向于用对待一般行业（如产品制造业）的做法来对待电信服务业，认为电信业引入竞争后就不要管了，一切服从市场调节。对电信立法草案中采取的国际通行的管制办法，如经营许可证、设备进网核准、通信资源有偿使用、建立普遍服务机制等，一开始都提出了异议。有些部门倾向于将电信管理按事项（如计划、价格、技术、质量、资源收费、普遍服务基金等）分散到有关部门去管理。针对以上问题，信息产业部从电信的网络特性和服务特点出发，进行了耐心的解释说服，在国务院法制办的协调下，与有关部门在大部分问题上都达成了共识。

最后，条例上报卡在了一个关键问题上：电信的定义及广电传输网络的管理问题。草案对“电信”作如下定义：“本条例所称电信，是指利用有线、无线的电磁系统或者光电系统，传送、发射或者接收语音、文字、数据、图像以及其他任何形式信息的活动。”草案还规定：“公用电信网、专用电视网、广播电视网的建设接受信息产业主管部门的行业管理”。广电部门认为电信的定义只能限于语音和数据传输，不包括图像传输，电信网络统筹规划也不能包括广播电视传输网。

在一次部际协调会上，信息产业部政策法规司司长刘彩与广电总局的同志就电信定义问题展开了激烈争论。刘彩说，目前的电信定义来自国际电信联盟，并为各国电信立法所采用。广电总局的同志则认为，中国是社会主义国家，广播电视是党的喉舌，用电信网络传输图像信息安全问题无法保证。刘彩针锋相对地回答，电信网也是党和国家的神经系统，只要将节目内容与网络传输分开，电信网络传输也是绝对可靠的。广电总局的同志又说，电信网是用来通电话的，不能满足传输电视节目的要求。刘彩说，从技术发展的角度讲，图像与其他形式的信息一样，都是比特化的信息流，现在电信网已经实现光缆化，传输容量与日俱增，电信、计算机和电视网络融合是必然的趋势。他举例说：1997年香港回归庆典恰遇大雨，中央电视台原准备的微波传输因天气原因无法将节目传到北京，接到求援的电信部门连夜紧急调通光缆，保证了72小时节目直播顺利完成，而且图像清晰、稳定，中央电视台很满意，为此还专门发了感谢信。广电部门的同志一时无语。

对于电信定义的分歧，出席协调会的各部委同志和法学专家都明确表示支持草案的写法，因为它符合技术发展要求，又有全国人大关于国务院机构改革方案作依据。只有广电的代表坚持反对。看来这个问题只能报请国务院协调了。1999年12月8日，信息产业部将电信条例（草案）送审稿，连同广电部门的意见一并上报国务院。“18个月，20多稿”，这是刘彩对条例起草过程的概括。

2000年5月15日上午9点，国务院第三会议室，国务院副总理吴邦国主持召开会议，研究电信立法及地方通信管理体制问题。参加会议的国家计委、财政部、人事部、法制办、中编办、中组部等部委的领导，都赞成吴基传在汇报中提出的意见，即电信定义应该按国际电联统一的表述写。吴邦国副总理在会议总结时明确地说：“电信定义问题，还是要按照国际电联统一的说法，应包括语音、数据传输和图像传输等内容，不要去掉图像；网络统筹规划与行业管理还是要按照九届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案和国务院的文件办，电信网络规划应包括广播电视传输网规划。”至此，条例出台的主要障碍已经扫除。

2000年9月20日，国务院召开第31次常务会议，审议通过了《中华人民共和国电信条例（草案）》。5天后，朱镕基总理签署第291号国务院令，《中华人民共和国电信条例》（以下简称《电信条例》）正式发布实施。这是我国电信业第一部综合性的行政法规，它结束了我国电信业基本无法可依的历史，标志着我国电信业进入了依法监管的新时期。

政策法规司司长刘彩在接受记者采访时指出，《电信条例》的贡献在于确立了电信行业监管的八项重要管理制度：电信业务经营许可制度；电信网间互联调解制度；电信资费管理制度；电信资源有偿使用制度；电信服务质量监督制度；电信建设管理制度；电信设备进网制度；电信安全保障制度。这八项管理制度构成了现阶段我国电信行业管理的主要内容和基本依据。

由信息产业部起草的《互联网信息服务管理办法》，与《电信条例》同日发布。2000年12月28日，全国人大常委会通过了《关于维护互联网安全的决定》。2001年，国务院颁布了《外商投资电信企业管理规定》。此后，信息产业部围绕《电信条例》陆续出台了30多项配套规章，使电信法制逐步丰富、完善。在我国电信法至今尚未出台的情况下，以《电信条例》为基本框架的电信法律法规体系，为我国电信监管和行业发展提供了有力的保障。

垂直管理建体系

1999年年底，中国电信重组方案已经明朗，电信企业独立运营在即，省级监管机构如何组建迫在眉睫。

1999年11月3日，信息产业部向国务院提交了《关于地方信息产业机构及通信管理问题的请示》。《请示》中说，根据国务院机构改革精神，实行政企分开后，国家对通信业必须实行集中统一管理。《请示》提出了组建地方通信管理机构的基本设想，即有条件的省（区、市）可参照组建信息产业部的模式统一设立信息产业厅，但在信息产业厅下应单独设立“通信管理局”，不具备条件设立信息产业厅的省（区、市），必须设立通信管理局。通信管理局实行信息产业部和所在省双重领导，以信息产业部为主的领导体制。

国务院领导在这个请示上作了重要批示，指出：鉴于通信管理体制问题涉及地方政府和广电等部门的职能，建议信息产业部先广泛征求相关部门的意见，再由国务院专题会议研究决定。

要成立由中央集中管理的地方监管机构，首先必须争取中编办的同意。在前期协商的基础上，2000年2月13日，吴基传部长与中编办张志坚副主任举行会谈，达成了两个共识：一是为保障国家通信与信息安全，通信业一定要实行集中统一管理；二是通信业要防止垄断，也要反对重复建设。这两点共识为以后国务院作出决策进行了铺垫。

2000年5月15日，吴邦国副总理主持召开国务院专题会议，研究通信管理体制和电信立法问题。吴基传在会上重点汇报了通信业为什么必须由中央集中统一管理。他说，通信业的特点是全程全网、联合作业，通信网络和业务不受行政区域限制，主要通信企业也都是全国性的，紧急通信、重要通信要实行全国统一指挥调度。通信行业还必须实行全国统筹规划，以保障全国通信网络畅通和东中西部地区协调发展。因此，通信管理体制必须与之相适应。他强调，通信属于敏感性行业，随着网络经济的发展和电信市场放开，通信网络与信息安全越来越成为关系国家主权与安全的重要问题。特别是中国面临加入世贸组织后的挑战，通信业更要实行以中央为主的集中统一管理，而不是下放管理权。他还以世界各国的普遍做法为例，强调通信统一监管的必要性。

吴基传着眼大局、有理有据的分析，赢得了与会领导的赞同。吴邦国副总理开门见山地表明了态度：“我的意见电信还是要由中央集中管理。”出席会议的相关部委的领导也纷纷表态，认为电信管理的事权集中到中央比较好，既有利于维护国家通信网的完整统一，也有利于保证通信畅通和信息安全。这次会议本来还商定在信息产业厅加挂通信管理局牌子的具体组建办法，但这个办法具体实施起来很不顺：一是一厅两制难以管理；二是不少省（区、市）因机构限制不设信息产业厅。于是，后来出台的方案要求单独设立省（区、市）通信管理局。

2000年８月２４日下午，朱镕基总理主持召开第77次总理办公会议，审议通过了地方通信管理机构的组建方案。９月18日，国务院下发《关于地方电信管理机构组建方案的通知》（国发［2000］26号），明确指出：“电信行业实行信息产业部与所在省、自治区、直辖市政府双重领导，以信息产业部为主的管理体制。全国电信管理工作由信息产业部直接领导。省、自治区、直辖市设立通信管理局。”这标志着以中央为主的集中统一的电信管理体制得以确立。

但是，在接下来通信管理局的挂牌问题上，还是遇到了一些障碍。经过部党组和一些退下来的老同志的共同努力，很快取得了突破。

吴基传首先给时任湖北省委书记的蒋祝平打电话，向他说明单独成立通信管理局的必要性。蒋祝平在20世纪90年代初曾任国家民航总局局长，对通信业比较了解，与吴基传本人也很熟，管局成立之事得到他的大力支持。2000年11月22日，湖北省通信管理局在全国率先挂牌，吴基传专程赶去参加挂牌仪式。

关键性的突破发生在广东。2000年11月20日，吴基传应邀参加广东省国民经济和社会信息化工作会议。在与时任广东省委书记李长春、省长卢瑞华会谈时，吴部长得到一个重要的信息：第二天广东省委要召开常委会，其中一个议题就是研究信息产业厅和通信管理局合并设置的问题。吴基传立即向他们解释单独成立通信管理局的必要性，两位领导听后明确表示：支持信息产业部的工作，管局成立之事就按你们的意见办。11月29日，广东省通信管理局挂牌，对全国产生了重要的示范效应。

一些老部领导如林金泉、常延廷同志，不辞辛苦，北上黑龙江、吉林，南下广东、浙江等地，与一些地方政府进行了认真的沟通协商，得到了他们的理解和支持。2001年8月，随着浙江省通信管理局最后一个挂牌，全国通信管理局全部组建完成。2001年8月17日，信息产业部与国际电信联盟在海南共同举办“电信竞争管制与互联互通研讨会”，全国31个省（自治区、直辖市）的通信管理局局长参加了会议。这是全国通信管理局全部组建后召开的第一次全国性会议。

在对监管机构一把手的选择问题上，部党组也颇费心思。一开始，曾想把老邮电管理局的局长留下来，这样便于监管权威的树立，但考虑到这些老局长没有年龄的优势，过不了几年都要退下来，不利于监管事业的连续性。研究再三，最后还是决定找班子里年轻些的副手担当新的监管重任。

这些被选定到监管岗位的同志长期在企业工作，对监管工作比较陌生，对如何履行新的使命忐忑不安，当时有一些想法和情绪，部党组认为都是正常的。但监管事业总得有人挑起来，部党组相信他们是一支有较高思想觉悟的干部队伍，只要把改革的形势和监管工作的重要性讲清楚了，他们会愉快地接受组织安排的。

2000年4月初，信息产业部组织将赴监管岗位的部分省市区负责人在杭州举行了座谈会。春意盎然的江南，金黄的油菜花漫山遍野，美不胜收。然而，已得知要到监管岗位工作的山东、江苏、四川、重庆、河南、浙江、湖北、上海等十个省市的负责同志，却无心欣赏这江南的大好春色，他们的内心对未来充满了迷茫和期待。时任信息产业部电信管理局局长的常小兵，代表部党组向他们宣讲了监管事业的重要性，并与大家沟通思想，希望他们正确认识工作的变动，以良好的心态投入到新的工作中去。

时任江苏省邮电管理局副局长的王建第一个发言，他说：“承担政府监管工作对我们是一个考验，虽然以前没有心理准备，但既然部党组决定了让我们从事这项崭新的事业，我们就不能过多地计较个人的得失，坚决服从组织的安排。”听了王建的发言，山东的林乐虎、上海的张健、重庆的杨小伟、湖北的张明天等同志也纷纷表态，要以大局为重，坚决服从部党组的决定。

杭州会议初战告捷，使部领导倍感欣慰。2000年4月中旬，信息产业部又在北京雁栖湖召开了其余21个省（区、市）管理局负责同志座谈会。吴基传部长与他们面对面进行了深入沟通，既讲电信业改革发展的大局，又分析监管事业的重要性和发展前景，廓清了一些同志的模糊认识，解开了一些同志的思想疙瘩。杭州会议和北京雁栖湖会议，解决了即将走上监管岗位的一把手的思想问题，奠定了监管事业的思想基础。

带着新的重托，肩负着新的使命，2000年8月21日至25日，来自各地管局的负责同志齐聚深圳，参加了全国电信宏观管理培训班。这支刚脱战袍又披征衣的特殊队伍，接受了“上任”以来第一次正规的电信管理专业培训。在短短几天的时间里，他们认真听取了有关市场管理、依法行政、电信服务质量管理、电信网间互联工作、电信发展战略研究、码号资源分配、通信设备认证、网络信息安全等14个电信监管的专题报告。课堂上，他们如饥似渴地听，一丝不苟地记。下课后，他们意犹未尽，围着授课老师热烈地询问和讨论。

5天的培训结束后，紧接着召开了全国邮电管理局长座谈会。吴基传部长到会发表重要讲话，要求他们面向未来，勇于奉献，为中国通信事业发展作出新的贡献。主管电信监管工作的领导作了主旨发言。他深入分析了电信监管工作所面临的国际国内形势，提出了电信监管要转变的“八个观念”，比如转变电信管理模式，树立有效竞争、“用户第一”的观念，把电信业发展放在国家经济、文化和科技等发展的大背景中去认识，加强与政府其他部门的相互协作，切实做好网络安全工作等。今天看来，这八个观念仍具有强烈的现实意义。

深圳会议，使从事监管的同志看到了监管事业的前景，坚定了搞好监管工作的信心。

但是，万事开头难。全国通信管理局仅500人的编制，平均每个管局只有十五六人，却要满足全球第一大通信市场的监管需要，人手严重不足。而且这些同志大都来自企业，是监管工作的“门外汉”，自身知识结构和素质并不适应监管要求。更为严峻的问题是，当时企业和社会对监管工作不理解、不信任、不尊重。一个带有轻视意味的称呼——“小管局”，反映了他们对监管的态度和看法。

怎么办？就此退缩还是勇往直前？新一代监管者作出了响亮的回答：有为才有位。不少管局的领导当时就反复告诫自己的部下，权力是法律授予的，而权威却是靠扎实有效的工作树起来的。要想让别人理解你、尊重你，你就要公平公正地执法，尽心尽力地搞好服务。于是，他们以对事业高度负责的态度，在异常艰苦的条件下积极主动地开展工作，用行动赢得了企业和社会的尊重。

2000年6月1日，黑龙江邮电管理局接到上级政企分开的决定后，留任管局主持工作的副局长李成库，立即召开留任管局工作的全体成员会议。在一间不大的会议室里，二十多名同志以一种从未有过的心情，聆听了将要履行的神圣职责。他环顾着大家，凝重地说：“政企分开是中国电信改革的需要，是国家的大局。在这个前提下，我们可以选择去留，但首先应是事业选择我们！黑龙江是电信大省，更是专网大省，我们肩上的担子很重，很多问题等待我们去解决。我们要继续保持过去那种对事业不断追求的拼搏精神，在这块新的土地上勤奋耕耘……”

会议仍在继续。“做需要做的，做应该做的，做能够做的！”大家的心绪也随着话题的深入飞向了更加广阔的天际。

6月5日，管局派出工作组分赴哈尔滨、大庆等地，对铁路、电力、石油等大型电信专网进行走访，进一步摸清了专网存在的问题，为下一步工作理清了思路。

6月12日，李成库亲赴黑龙江联通公司，参加省政府主持召开的支持联通发展与经营现场会，并就涉及的问题提出了具体解决意见。

6月24日，黑龙江管局以全省电信行业主管部门的名义，在大庆主持了石油与移动两个通信网间的电路直联协议签字仪式。作为亚洲第一大专网的大庆石油通信网与业务发展势头正旺的移动通信网，在管局的直接参与和指导下终于实现了5个汇接局间的1110条电路网状直联，开创了中国电信监管的先河！

6月27日和29日，黑龙江管局又分别召开了全省寻呼公司老总会议和全省电信网络“十五”规划座谈会，就寻呼市场、各网今后的发展与构想，作了进一步交流。

就这样，管局的同志每到一地、每参加一次活动，都要详细介绍中国电信体制改革的情况，都会十分清楚地讲述政企分开后管局的职责。在不到一个月的时间里，管局的工作是有效的。用大庆石油通信公司经理的话说就是：“过去由于政企不分，我们总认为你们是‘吹黑哨’。但现在不同了，我们一定要和你们加强联系，以争取政府的指导与支持。”

责任重大，时不我待。全国很多管局都像黑龙江这样，边组建边工作，很快进入了角色。安徽管局的江勇局长遭遇车祸，腿部严重骨折，但他坚持从医院架着双拐上岗；河南管局的权浩局长患病正在住院，不顾医生的劝阻很快回到监管一线，全身心地投入到工作中……

在主动开展监管工作的同时，如何使这支年轻的队伍尽快“入门”，成为摆在管局领导案头的头等大事。选择到管局工作的同志都有热情和干劲，但对什么是监管并不了解，只能“摸着石头过河”，在干中学，在学中干。河北通信管理局的张峰局长至今还清楚地记得，当时局党组作出的第一个决议，就是加强管局人员自身的学习，内强素质，外树形象。当时办公条件很差，但十几个人挤在临时腾出的几间办公室里，如饥似渴地学习各种电信政策法规。他们抓住《电信条例》出台的机遇，以处室为单位，逐字逐句地学习，局领导与大家一视同仁，互相提问，互相切磋，还要经过严格的考试才能过关。大家都决心在短时间内掌握这些执法的利器，练就一身过硬的监管本领。

通信管理局刚组建的那两年，是一段艰难但充满理想和激情的岁月。作为监管事业的拓荒者、探路者，他们深知未来的监管之路充满艰难与坎坷；但是，作为第一代监管者的那份责任与光荣，又使他们义无反顾地担起了监管事业的大任，在监管之路上披荆斩棘，克难奋进。在通信监管的历史上，他们抒写了一个漂亮的开篇。

治理阻断下猛药

2000年8月2日20点35分，兰州市26万移动电话用户呼叫兰州固定电话用户时，发生大面积阻断。移动网和固定网之间的通信陷入瘫痪状态，引起广大电话用户的强烈不满。在有关部门的紧急干预下，直到8月3日17点，才陆续恢复了正常通信。事件发生后，信息产业部高度重视，立即组织调查组前去调查，并给予了相关责任人严肃处理。这起新中国成立以来罕见的人为阻断通信的恶性事件，给刚刚市场化运行的电信企业敲响了警钟。

随着电信改革重组基本到位，根据国资委的考核要求，几家主导电信运营商在挂牌伊始纷纷提出了雄心勃勃的发展目标，都想尽快创出佳绩，做行业的老大、第一。于是，一些不切实际的考核指标由上面层层传导到基层企业，加之刚刚从政企合一体制下脱胎而来的企业尚未做好竞争的准备，不规范的竞争行为开始出现。对此，吴基传后来接受采访时曾形象地说：“集团公司一定标，省级公司就急躁；省级公司一急躁，地市公司就烦躁。”

“兰州事件”是引起全国关注的第一个人为阻断互联互通的恶性事件。但是，市场竞争的“潘多拉盒子”一旦打开，便很难控制。高指标的压力，快速发展的冲动，使得兰州事件的教训很快被忘得一干二净。恶性价格战、人为阻碍互联互通等无序竞争现象愈演愈烈，全国电信市场硝烟弥漫，乱象丛生。

如果说价格战还只是企业的一种市场经营行为的话，那么频繁出现的人为阻碍互联互通事件，则对市场公平竞争构成了严重挑战。作为一个以网络为基础的行业，互联互通是打破垄断、引入竞争的基础，是电信市场良性发展的必由之路。只有网络实现互联，业务实现互通，新兴企业才能在市场中生存和壮大，真正意义上的电信竞争才有可能实现。否则，打破垄断、引入竞争只能是一句空话。

在政府的强令下，虽然几家运营商都签订了互联协议，实现了物理上的网络互联，但联而不通、通而不畅、畅而不久的现象时有发生。除了出现砍电缆、拔电杆、锯铁塔、烧交接箱等这些极端的物理性破坏现象之外，更多的阻碍互联互通行为则是在通信软件上做手脚或者恶意修改命令，对竞争对手经营的电信业务进行各种形式的限呼、拦截，造成了网间接通率偏低甚至完全中断。

有关统计显示，1998年至2004年，上报到信息产业部的阻碍互联互通恶性案件达540多起，至少影响到１亿人次用户的正常使用，造成10亿元的直接损失和20亿元的间接损失，引起社会的广泛关注。

对此，主管电信监管工作的领导痛心疾首。他在各种场合反复强调：互联互通是一条“高压线”，运营企业千万碰不得。在赴河南调研期间，他即兴赋诗：“网中有我你，百姓相惜惜，本是同盘根，相煎何太急”，表达了对互联互通问题的焦灼和忧虑。

愈演愈烈的恶性竞争惊动了高层，2002年下半年，针对人为阻碍互联互通事件频发的状况，朱镕基总理、吴邦国副总理分别先后两次对信息产业部进行批示，要求“查明情况并予以严惩”，并建议出台“硬措施”彻底解决。

2003年1月20日，北京南郊的南粤苑宾馆，为期两天的全国信息产业工作会议正式开幕。时任信息产业部部长的吴基传，完成了他卸任前最后一次工作报告。在长达26页的报告中，吴基传斩钉截铁地指出：根据国务院领导同志的要求，信息产业部将尽快出台“硬措施”，从根本上解决电信市场存在的突出问题。

2003年8月14日，国务院办公厅转发了信息产业部、国家发改委等部门《关于进一步加强电信市场监管工作的意见》［国办（２００３）75号文］，规范电信市场的“硬措施”终于出台。细心的人发现，这个文件的要害之处在于“管人”。虽然政企分开后，政府不宜再直接管企业的人、财、物，但在市场竞争初期电信监管手段还不完善的情况下，管住企业官员的乌纱帽仍不失为一种符合中国国情、能够迅速见效的手段。为深入贯彻国办75号文件精神，2003年10月29日，信息产业部印发了《关于加强依法治理电信市场的若干规定》［信部政字（2003）453号文］，将75号文的要求具体化、制度化，形成了监管部门的行政监管与运营企业的考核任用相衔接的内外监督机制。

为了根除人为阻碍互联互通这个顽症，信息产业部在2003年打响了一场名为“一二三四五工程”的战役。即完成一个司法解释、启动两项工程、制订三个办法、强化四个管理手段、解决五个热点和难点问题，从法律、经济、技术、行政等方面多管齐下，进行综合治理。

2003年3月，信息产业部建议最高人民法院对破坏电信网间互联互通行为承担的刑事责任进行司法解释，得到最高人民法院的高度重视。经过一年多的调研、协商，2004年8月26日，《关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（简称《司法解释》）经最高人民法院审判委员会通过，于2005年1月11日起施行。《司法解释》规定，对严重阻碍互联互通、破坏通信设施的行为，有关责任人和企业领导都将承担刑事责任。它像一柄达摩克利斯之剑高悬在企业头上，对人为阻碍互联互通的违法行为起到了强烈的震慑作用。

2003年6月10日，信息产业部对三起电信运营企业严重违规问题进行严肃处理，并向全国进行了通报：陕西省安康电信分公司和铁通分公司资费违规，引起用户集体上访事件；湖北省红安县电信局剪断联通公司违规搭挂光缆、中断通信事件；河南省通信公司互联互通工作不力，导致与联通公司网间通信大面积瘫痪问题。通报发出后，在全国电信企业引起强烈震动，一些企业感叹：看来政府动真格的了。10月10日，信息产业部再次召开“破坏通信设施和阻碍网间互联恶性事件情况通报会”，将当时发生的几十起互联互通事件向各运营企业主要负责人通报并提出处理意见，要求他们充分认识问题的严重性、解决问题的迫切性，坚决刹住歪风。11月３日，信息产业部召开加强电信市场监管工作电视电话会议，严厉指出，对于拒绝或妨害电信网间互联互通的权利滥用行为，进行恶性价格竞争的电信资费违规行为，破坏或擅自占用他人电信线路的电信建设违法等行为，一经发现，将对具体责任人或负责人进行问责和追究。信息产业部频频出手的行政制裁措施，使一批破坏互联互通的人员得到处理，一时间令行禁止，违者束手。

但影响互联互通的根源在于不尽合理的经济收益。专家认为，网间结算标准的不合理，是导致一系列互联互通障碍的主要原因。必须建立以成本为基础、公平合理的网间结算体系。为此，信息产业部委托以中国社科院规制与竞争研究室主任张昕竹为中方负责人、麻省理工学院经济学系教授杰瑞·豪斯曼为外方负责人的专家小组，对网间互联经济成本核算进行研究。专家小组很快完成了成本模型与测算方法的研究工作，并在2004年5月基本完成了固定电话网、移动电话网的成本测算。该成果首先被应用于资费监管，作为制定资费下限的主要依据，电信管理局还据此起草了网间互联结算标准的调整方案。

互联互通是一个高技术含量的东西，如果运营商想在网间设置障碍，只需在电脑的键盘上敲入一道命令，障碍就立刻产生了。当监管部门来检查时，再敲入一道指令，障碍就不留痕迹地消除了。如此来无影去无踪的招术，曾经让监管部门疲于奔命，却往往无功而返。为从技术上解决这个问题，各地通信管理局进行了积极探索。

2001年，江苏通信管理局率先在全国提出了建立运营商互联互通关口局之间的传输环网计划，俗称“高层传输环网项目”。时任江苏通信管理局局长的王建后来说，此举的意义在于解决了各运营商间互联通道的电路资源准备问题，使电路的及时开放有了资源上的保证，，避免了互联互通中的矛盾与问题。同时由于采用SDH环网技术，大大降低了故障率，提高了网间传输的质量。首批连接的江苏电信、江苏移动和江苏联通六个地市的关口局传输环网于2002年1月陆续开通，管局从此对企业网络资源的调度情况一目了然，企业很难再搞什么小动作。

江西通信管理局的思路有异曲同工之妙。2002年１月31日，信息产业部领导到江西调研，江西管局黄建新局长在汇报互联互通问题时，认为造成互联互通难的关键是监管部门不能有效掌握通信企业之间网间电路和话务量使用情况，建议建立一个独立于电信企业的全省公用电信网间互联交换局，确保网间互联的畅通。部领导对这个建议非常感兴趣，要求江西管局尽快起草方案。经过深入调研、分析和比较，江西管局很快完成了初步方案，在征求运营企业意见、进行进一步修改完善的基础上报送信息产业部。

江苏、江西的技术监管思路对信息产业部有很大启发。经过反复研究，信息产业部最终决定依托7号信令网，建设全国31个省级网间结算及互联互通监测系统。该系统于2003年10月正式实施，2005年6月30日全部建成并投入使用。通过该监测平台，监管部门对各运营企业的网络运行情况明察秋毫，为互联互通监管提供了有力的技术支撑。

与此同时，各地监管部门也加大了对互联互通的监管力度，如有的管局每月检查各运营企业网间结算情况，帮助企业理顺历史遗留问题；有的管局每月组织各地市级机构进行拨打测试，打通网间中继，消除网内障碍；有的管局由领导带队，到每个地市过筛子，查互通。重庆通信管理局的苏少林局长还率先在各地建立企业联席会议制度，解决了地市无监管分支机构的现状，加强了地市企业间的协商与沟通，及时将矛盾化解在了基层……

几剂猛药下去，互联互通状况明显好转。“本月本省无障碍，互联互通实现零通报”、“河南的互联互通问题基本解决，IP电话接通率从过去20％以下迅速蹿升至52％以上，互联中继紧张的状况明显缓解”……进入2004年以来，类似这样的报告源源不断地送达信息产业部电信管理局互联互通处。到2004年年底，我国网间通信质量得到根本改善，大面积、长时间的互联不通不畅问题明显减少，互联互通这个电信改革后最突出的问题基本得到解决。

转变职能新作为

2004年1月7日，全国信息产业工作会议在北京召开。会议重点研究政企分开后如何切实落实政府职能，适应新形势要求，加强对电信市场的监管。

自监管机构组建以来，就一直在不断探索管什么、怎么管的问题。如开始时提出了政府的定位是打造公平公正、有效有序的市场环境，方式是经济、技术、法律辅之以行政手段。但由于监管部门的同志大多来自电信企业，对自身的定位缺乏明确的认识，在监管工作中自觉或不自觉地出现了越位、缺位和不到位的现象，该管的没管住，不该管的又管多了。对此，这次会议特别提出要加快政府职能转变，坚持抓大事、议大事，抓环境、促发展，把职能切实转变到引导、规范、监管、服务上来。并将政府监管工作的新思路形象归纳为从市场具体操作上要“后退一步”，从宏观管理上要“站高一步”。

在此后的监管实践中，信息产业部不断丰富和深化“退后一步”、“站高一步”的内涵。

2005年10月的一天，“中国电信业发展高层论坛”正在北京南粤苑宾馆举行。应邀出席论坛的信息产业部奚国华副部长，抛开会议为他准备的讲稿，脱稿发表了一个多小时的精彩演讲。令听众耳目一新的是，他在演讲中明确提出：“电信监管应该代表全社会的利益，追求的目标要使全社会利益最大化，包括消费者利益和企业利益。”“在企业与消费者的博弈中，由于消费者处于弱势地位，监管部门应更多地关注消费者的利益。”事后会议主办方才得知，这不是奚国华的即兴感言，而是他思考了很长时间的一个问题。

社会利益最大化观点的提出，标志着以人为本、监管为民的电信监管新理念的形成。此后，监管部门站在“以人为本”的高度，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的服务问题，取得了明显的成效。2005年，针对社会关心的“不对等协议”、“移动短信陷阱”、“电话卡余额作废”等服务热点问题，信息产业部及时出台了专项治理指导意见，要求电信企业本着“群众利益无小事”的原则，解决与用户经济利益直接挂钩的突出事件，使这些热点问题很快得到妥善解决。2006年，信息产业部集中开展了以“畅通网络、诚信服务”为主题的系列服务活动。针对电信企业在经营中一些严重侵害消费者合法权益的行为，监管部门加大了规范和查处力度，一批违规的SP（信息服务提供商）得到惩处，短信业务明码标价不规范、以虚假宣传或使用误导性语言欺骗和诱导用户消费、强行订制并收费、基础电信企业向用户扣除SP信息费不事先告知等现象大大减少。2007年，信息产业部又开展了“诚信服务、放心消费”系列主题活动，重点解决了消费者关注的信息服务陷阱问题，构建了让广大百姓放心的电信消费环境。

2007年11月底，信息产业部分别在南京、贵阳召开部分通信管理局局长座谈会，学习贯彻党的十七大精神，总结近年来的监管经验，进一步明确了电信监管的定位，提出了在继续履行好经济调节、市场监管职能的同时，重点向社会管理、公共服务职能拓展的新思路，开始了新形势下监管之路的新探索。2008年的全国信息产业工作会议，深化了这两次座谈会的成果，提出“凡是中央关心的事，地方党委政府关心的事，广大人民群众关心的事，就是我们必须努力做好的事”。其核心就是电信监管要做好两个服务：一是服务于经济社会发展，二是服务于民生。

过去，电信监管侧重于行业内部管理，着重调节的是企业与企业之间的关系，如电信资费、互联互通、市场准入等。近几年，监管部门适应经济社会发展的需要，自觉融入、对接、服务地方党委政府的中心工作，在农村通信发展、应急通信保障、互联网管理、网络与信息安全、保护消费者利益等关系经济社会发展的问题上做了大量卓有成效的工作，赢得了地方党委政府的称赞和社会的肯定，提升了监管部门的地位和权威。

互联网管理是电信监管向社会服务职能转变的一个重要尝试。随着互联网的迅猛发展，网上各类违法和不良信息也日益增多，严重影响青少年的健康成长，引起了社会的高度关注。作为国务院赋予的互联网行业管理部门，信息产业部积极开展“阳光绿色网络工程”，为净化互联网环境作出了突出贡献。

2006年年初的一天，在信息产业部第二会议室，部党组听取了电信管理局关于互联网管理思路的汇报。汇报中说，为发挥电信监管部门在互联网管理中的优势，我们将组织开展互联网管理的系列主题活动，名字叫“阳光绿色网络工程”。他解释说，“阳光”寓意着光明和普惠万事万物，并荡涤网络上的污浊；“绿色”代表着要面向未来构建充满生机、健康和谐的网络环境；“网络”表明活动的内容主要涉及网络及相关信息服务；“工程”则体现出活动的系统性和长期性。他还详细介绍了活动的四个主题：“清除垃圾电子信息，畅享清洁网络空间”、“治理违法不良信息，倡导绿色手机文化”、“让全球网络更安全”、“打击非法网上服务，引导绿色上网行为”。部党组对汇报表示满意，并决定把这项活动列入部里的正式工作计划，积极组织实施。

“阳光绿色网络工程”在社会上产生了积极影响。此时正在筹划“文明办网、文明上网”活动的国务院新闻办公室，认为“阳光绿色网络工程”很有创意，希望能与信息产业部联手推进。2006年6月28日，信息产业部与国务院新闻办在北京联合召开电视电话会议，就大兴网络文明之风，扎实推进文明办网、文明上网，深入开展阳光绿色网络工程进行部署。2007年年初，在以“网络文化建设和互联网管理”为主题的中央政治局第38次集体学习会议上，胡锦涛总书记针对互联网的发展与管理发表了重要讲话，为“阳光绿色网络工程”赋予了新内涵，提出了新要求。当年的主题活动围绕“加强网络文化建设”、“遏制有害信息传播”和“完善基础管理措施，健全长效管理机制”三个重点，一方面加强网上有害信息的治理，一方面倡导健康向上的网络文化。当年广东移动的“红色短信”、海南移动的“拇指文化”受到社会广泛好评。

在推动地方信息化建设和区域经济一体化方面，监管部门也发挥了重要作用。2001年，福建省委省政府提出建设“数字福建”之初，并没有把管局列为成员单位。杨锦炎局长积极利用各种方式向省领导汇报电信业在信息化建设中的优势和作用，得到省委、省政府的认可，指定电信网络作为信息化建设的传输网络，同时把管局列为“数字福建”建设领导小组成员，为全省电信业更加有效地参与“数字福建”建设提供了良好机遇。江苏省通信管理局也主动拓展职能，与相关部门一起出台了《农村通信和信息化指导意见》、《中小企业信息化指导意见》、《社区信息化指导意见》、《增值业务发展指导意见》等文件，并积极开展农村信息化及中小企业信息化试点，用卓有成效的工作确立了在推动信息化中的重要地位。他们还推动建立了江苏软件和信息服务外包国际通信专用通道，解决了省委省政府关心的软件园区与国外通信的问题，得到地方政府的肯定。

市场机制管市场

作为通信行业主管部门的领导，有一个疑问始终萦绕在奚国华的心头：为什么这些年电信发展这么快，为老百姓生活带来的变化这么大，受到的批评却还这么多呢？

有一次在国务院开会，他向参加会议的几个部委领导提出了这个问题：“电信业发展、改革的成就巨大，有目共睹，不比任何行业差，你们为什么对其他行业没什么意见，却对电信意见这么大呢？”一位部长笑着回答：“奚部长，你知不知道，目前在百姓的家庭支出中，通信已经占到了第一位，电话、手机、互联网每个月的费用达到三四百元。既然老百姓要从兜里掏这么多钱，当然对你们电信高度敏感和关心。”他的回答使奚国华感触很深：电信资费与老百姓利益密切相关，通过监管促使电信资费结构趋于合理，应成为资费监管的主要目标。

《电信条例》规定了资费的三种管制方式：政府定价、政府指导价和市场定价。在政企分开后的前几年，我国实行的是由政府直接定价的模式。但这个阶段并没有持续很久，随着恶性“价格战”在全国蔓延，政府的资费监管模式面临严峻挑战。

为了维护正常的电信市场秩序，也为了防止国有资产流失，当时的监管部门曾试图制止价格战，但收效甚微。价格战的范围如此之广，名目如此之多，监管部门即使有三头六臂，也管不过来。

在2003年的一次通信管理局长座谈会上，局长们对电信资费的管理方式产生了分歧。支持的一方认为：“资费是政府管制的一项重要内容，对市场稳定关系重大，如果连资费都不管了，我们还管什么？”反对的一方则针锋相对：“现在老百姓欢迎降价，运营商愿意降价，地方政府支持降价，好像唯独监管部门不让降价，我们走到了社会的对立面，这说明我们的管理思路、方式存在问题。”一些局长更形象地说：“在资费管理问题上，政府作为裁判员和运动员（地方电信企业）打在了一起，而作为教练员的集团公司却在一旁观看，这是一种极不正常的现象。”

局长们的争论引起了部领导的高度重视。这个问题也正是部里正在寻求破解的课题。出席这次会议的奚国华副部长在总结讲话时说：“随着市场经济的深入发展，电信按照市场定价是大势所趋。现在的资费管理模式，确实已经不适应形势的需要。要积极推进资费管理方式的改革，从管具体的价格中解脱出来，逐步把资费的决定权交给企业、还给市场。”

经过深入研究，信息产业部确定了资费改革的总体目标：一是建立完善的电信资费市场化形成机制，电信业务的资费标准和资费结构由经营者自主确定，市场竞争不充分和与电信用户利益密切相关的基础电信业务资费，国家实行上限管理；二是建立高效公平的资费监管机制，切实保护消费者的合法权益，维护公平公正、有效有序的市场竞争秩序。

2004年7月1日，信息产业部和国家发改委联合发布了《关于进一步加强电信资费监管工作有关事项的通知》(信部联清［204］号)。这是标志电信资费管理方式改革的一个重要文件，其核心精神是“放权”：进一步将定价权下放给电信企业，同时要求各集团公司切实肩负起资费管理的责任。奚国华后来在接受采访时说：“这就理顺了裁判员、教练员、运动员三者之间的关系，政府作为裁判员只管比赛规则，运动员的具体行为交给作为教练员的集团公司去管理。”

2005年8月29日，信息产业部和国家发改委又联合下发了《关于调整部分电信业务资费管理方式的通知》（信部联清［408］号），决定对国内、国际和中国台港澳长途电话、移动电话国内漫游费、固定电话营业区间通话费实行上限管理。这是资费管理方式改革的又一个重要文件。

业内普遍认为，信息产业部204号文和408号文的出台，基本实现了对基础电信业务资费以上限为主的管理，标志着电信资费的市场化形成机制初步建立，政府资费监管从被动变为主动。

国外大多数国家对电信价格的管制只规定了上限，这是为了防止企业联手制定较高的电信资费，充分保护消费者的利益。但是我国为什么还要实行下限管理呢？奚国华在一次座谈会上用“笼子理论”作了形象的说明。他说，在资费管理上，政府的作用就是要做一个大大的笼子，使运营商有充分竞争的空间，通过竞争激发市场的活力，让老百姓得到实惠。但是，无论怎样竞争，都不能超出笼子规定的范围，一旦出了笼子，政府还是要出手管理。因为我国市场竞争还不充分，市场框架还不完善，而且电信运营商全是国有企业，一旦主导电信运营商滥用主导地位，以低于成本的价格竞争来打击对方，那么弱势企业将面临无法生存的境地，严重威胁市场的公平竞争。

电信资费涉及消费者利益，电信监管部门如何平衡消费者、企业、国家三者利益，探讨既符合中国国情、又适应技术进步和市场法则的科学计费方式，指导行业健康发展，又维护消费者合法权益，是一项十分重要的工作。

在2007年3月的“通信政策通报会上”，信息产业部向社会郑重承诺，将在全国范围内推进“双改单”。接着，信息产业部又确定了“双改单”三步走的方案：第一步，停止审批各种移动电话双向资费方案；第二步，要求两家移动企业中国移动和中国联通，6月30日前完成对有月租费的标准资费用户“双改单”工作，9月30日前推出对全国各地区各品牌单向计费方式的非标准资费方案，11月30日前完成对无月租的标准资费用户“双改单”工作；第三步，企业积极创造条件，逐步将双向计费方式的用户全部改为单向计费。

经过政府与企业的不懈努力，截至2007年年底，除不同意实行“双改单”和协议未到期的极少数用户外，90%以上的移动用户实现了单向收费，其中包括准单向收费。

在解决“双改单”问题的同时，移动电话国内漫游费偏高的问题也日益突出。2005年对漫游费实行上限管理后，监管部门本希望通过市场竞争由运营商自行降低漫游费。但由于漫游费具有相对垄断性，又是企业利润的主要来源，与同期移动电话本地通话费大幅下降相比，漫游费的实际降价效果并不明显。

2007年年初，信息产业部提出要对漫游费上限实施评估，推动漫游费明显下降。4月底，信息产业部召开座谈会，听取各方面意见，公布了评估程序和时间表。5月，信息产业部在网上征求用户对漫游费上限标准的意见。为使漫游费上限标准制定更加客观，信息产业部委托三家独立的研究机构起草调整方案。在此基础上，形成了两种备选方案向社会公布，引起媒体广泛的关注和讨论。2008年1月22日，国家发改委、信息产业部在北京召开“降低移动电话国内漫游通话费上限标准听证会”，18位由各方选派的代表参加了听证会，并充分发表了意见。两部委在听证会的基础上经过进一步研究，2月13日向社会公布了最终的调整方案：3月1日起实行手机漫游费上限标准新方案，即主叫上限标准降为每分钟0.6元，被叫上限标准降为每分钟0.4元，占用国内长途电路不再另行加收国内长途通话费。发改委认为，与当时的漫游通话费相比，调整后对不同用户的主被叫降幅最高者为71%。

在固网企业经营十分困难的情况下，监管部门还坚持推动降低了固定电话营业区间通话费。截至2007年年底，全国绝大部分省区市都下调了区间通话费，降幅在0.1元～0.2元/分钟，解决了城乡电话资费“倒挂”的问题，减轻了农村用户的通信负担，促进了社会主义新农村建设。

一系列监管举措推动了电信资费的明显下降，使老百姓享受到了更多的实惠。据统计，2007年整体资费水平比2002年下降53%。其中，移动资费降幅超过60%。国家统计局新闻发言人指出，在这两年物价的一片“涨”声中，电信资费是逆势下降的少数几个行业之一，而且下降的比重最大。据测算，在2007年居民消费价格指数（CPI）增长较快的8月份（当月CPI同比增长6.5%），电信业拉低价格指数0.38个百分点，对抑制价格指数过快增长发挥了积极作用。

应急体系保“命脉”

2008年5月12日14时28分，四川汶川发生8级特大地震，顷刻间山摇地动，房倒屋塌，无数的人在废墟下呻吟，生命危在旦夕。由于道路全部阻断，公众通信设施遭到毁灭性破坏，汶川等8个重灾县城及众多乡镇一时完全与外界音信隔绝。党中央、国务院、全国人民和全球华人焦急地等待着来自灾区的消息。

灾情就是命令，时间就是生命！早一点恢复通信，指挥部就能早一点得到灾区的消息，救援队伍就能早一步到达现场，受灾群众就多一分生存的希望。危急时刻，应急通信成了抗震救灾的“生命线”。

灾情发生后，工业和信息化部立即启动应急预案，成立了以李毅中部长为组长，奚国华、苗圩、欧新黔副部长为副组长的抗震救灾指挥领导小组，展开了一场与时间、与生命赛跑的通信大救援。震后仅5个小时，李毅中就随温家宝总理一行抵达位于都江堰的抗震救灾指挥部，迅即召集四川通信管理局和各电信运营企业负责人开会，了解通信设施受灾情况，现场部署救灾保通信工作。当晚21时，他再次与管理局和电信企业负责人研究通信抢修方案，要求千方百计尽快恢复震区通信。第二天21时，他又在绵阳火车站国务院工作组专列上召开会议，成立通信救灾前线指挥部，要求全力恢复汶川等4个重灾县的通信。中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫通、中国铁通等电信运营企业的一把手，也纷纷在第一时间赶赴灾区，在第一线指挥通信抢险。

地震发生的当天下午，在北京值守的奚国华副部长连续主持召开了5个抗震救灾会议，紧急部署应急通信保障工作，并在第一时间从全国各地调集应急通信车支援灾区。此时，奚国华对汶川地震的应急通信保障还是有信心的。这种信心来自于他对全国应急通信保障机制、快速反应能力的了如指掌。近年来，通信行业根据国家的总体要求，制定了完善的应急通信保障预案，建立了上下一体的应急通信保障机制，组建了一支专业化的应急通信保障队伍，并开展了一些大型的应急通信演练，应急通信反应能力快速提高，应急通信在抗击各种自然灾害特别是2008年南方特大雨雪冰冻灾害的过程中，全网协作、通力配合，为抢险指挥提供了优质高效、安全可靠的通信保障，受到各级党委、政府和社会各方面的赞誉。

当天傍晚，当奚国华接到通知前去参加国务院紧急会议时，多道通信保障的命令已经传达下去，从全国紧急调集的应急通信车也已经疾驰在通往灾区的路上，这时他心里并没有太大的压力。但是，在李克强副总理主持召开的国务院紧急会议上，他感到了气氛的凝重，灾情比预想的要严重得多。紧接着，他又列席了在中南海勤政殿召开的中央政治局常委会议，当他从会议上获悉，通往汶川的道路、通信全部阻断时，心里不禁咯噔一下：糟了，应急通信车恐怕一时派不上用场了，必须马上调整应急通信保障方式。曾经为“村村通电话工程”而专程深入到四川甘孜、阿坝州边远山村考察过的这位老电信知道，那里的道路崎岖艰险，一旦阻断，短时间内根本无法抢通，这意味着依靠应急通信车尽快恢复通信的路子根本行不通。

5月12日深夜，位于北京西长安街13号院的工业和信息化部主楼灯火通明，刚刚从中南海开会回来的奚国华，紧急召开了抗震救灾领导小组全体会议，连夜下发了应对汶川地震灾害、全力抢通灾区通信的紧急通知。当时，有人提出应先抢修阻断的光缆，恢复灾区通信，奚国华凭着对灾情的判断和多年的经验，认为在道路全阻、余震不断的情况下，尽快抢通光缆并不现实，卫星通信才是在最短时间内恢复灾区通信的最佳途径。为此，他连夜调集350部海事卫星电话驰援灾区。第二天，他又部署从国外紧急进口1000部卫星电话运往灾区。事后证明，正是这些卫星电话，成了抗震救灾指挥抢险的“命脉”。

地震发生后，位于震中的汶川一时沉寂无声。这一情况令党中央、国务院和全国人民忧心如焚。“要采取措施，尽快恢复通水、通电、通信，不能有丝毫延误。”在前线指挥的温家宝总理下达了死命令。工业和信息化部根据温总理的命令，要求中国卫通迅速派人携带卫星电话从成都出发赶往都江堰。13日16时，中国卫通员工杨雷、张振华携带10部卫星电话随当地政府先遣队到达紫坪铺水库，乘坐摩托艇由水路逆流向汶川地震中心出发。由于逆行，加之洪水暴雨太大，11公里的水路用了1个多小时，行走十分缓慢，他们只好弃水路改走山路。由于地震和连续的暴雨造成山体滑坡，先遣队只能在充满泥石流和山体落石的陡峭山路上手脚并用地爬行，他们身边十米开外不断有飞石落下，生命随时面临危险，7公里的山路他们整整走了4个小时。21点左右，经过7个小时的艰难跋涉，中国卫通两名先遣队员终于到达汶川地震中心——映秀镇。“我们已经到达了地震中心汶川县映秀镇……”5月13日21时06分，一个历史性的时刻，在与外界音信隔绝三十多个小时之后，映秀镇的第一个电话终于由中国卫通的杨雷用随身携带的卫星电话打出，他向成都指挥中心的领导汇报了当地灾情，为抗震救灾指挥提供了有力支持。

在这场艰苦卓绝的通信抢险中，类似这样的卫星通信传奇故事在不断上演着。5月13日上午，刺耳的电话铃声在阿坝州政府抗震救灾指挥部响起，在地震发生十几个小时之后，外界终于听到了来自震中汶川县城的声音。汶川县委书记王斌用沙哑的声音汇报了汶川受灾情况，为上级快速组织救援提供了关键信息。而这个声音是由中国电信汶川分公司员工刘道彬用冒死抢救出来的海事卫星电话发出的。强震发生后，正在公司值班的刘道彬很快冷静下来，他心中只有一个念头：“只有与外界取得联系才能拯救这里的人。”然而，地震已经把汶川通信网完全摧毁了……在近乎绝望的时候，刘道彬突然想到了省公司为县公司配备的那台海事卫星电话。但电话存放在另一栋6层办公楼中，那是一座砖混结构的老楼，随时都有垮塌的危险。刘道彬毅然决然地冲了进去，冒着生命危险将海事卫星电话从危楼中抢救出来。他连夜将这部救命的卫星电话交给了县委领导。正是利用这唯一的一部卫星电话，汶川与外界取得了联系……

面对汶川、平武、青川等地通信和交通阻断，上万灾区群众无法与外界联系的严峻形势，5月12日晚，中国移动四川公司领导果断决策：立即联系成都空军并获得支持，同时紧急调集技术精英，配备10部卫星电话，准备随同抢险部队空降汶川、平武、青川三地，作为当地救援工作的先头部队开展抢险工作。13日凌晨，10名四川移动“青年突击队”队员从各地携带卫星电话和油机、备用油等抢险物资，连夜赶赴成都，4时集合完毕，6时赶往机场。9时许，装载着“四川移动青年突击队”队员的飞机在滂沱大雨中起飞，并成功将两名队员空降到广元地区的青川县和绵阳地区的平武县。11时42分，与外界隔绝长达22个小时的平武首次通过卫星电话与外界取得了联系！十多分钟后，青川也成功实现与外界通话！这是灾后从青川传出的第一个电话。14日17时30分，在空军的支持下，另一名移动突击队队员携卫星通信设备乘直升机降落在映秀，为映秀救灾工作的顺利推进提供了通信保障。

北川县在地震中遭受重创，全城被夷为平地，人员伤亡惨重。13日深夜，中国电信西安机动通信局接到命令，火速派出由15人组成的一个应急保障分队，昼夜兼程奔赴北川。原来的盘山公路已变成生死悬于一线的“悬崖鸟道”，巨石遍布，地震撕裂了路面，路面扭曲变形，有的路段干脆被掀了个底朝天，形成巨大的凹凸，车行途中如履薄冰。14时30分，经过十几个小时的长途跋涉，应急保障分队终于抵达位于北川中学操场的抢险救灾指挥部。他们以最快的速度调试好VAST卫星设备，18时，北川县在与外界失去联系28小时之后，终于恢复了通信联络。

在这次惊心动魄的抗震救灾通信抢险中，涌现出了无数可歌可泣的动人事迹，中国移动四川公司员工刘建秋为抢修光缆献出了宝贵的生命，充分展示了电信员工不畏困难、不怕牺牲的崇高品质和电信行业以大局为重、团结协作的良好精神风貌。而应急通信的科学调度，快速反应，保障有力，为在最短时间内恢复重灾区与外界的通信，保证抗震抢险指挥发挥了重要作用。这次大地震也给今后的通信建设和发展以深刻的启示。通信基础设施在地震中遭受空前破坏、重灾区对外通信联络一度全部中断说明，通信网的防灾减灾能力有待进一步提高，应急通信保障体系还存在一些不适应的地方。目前，工业和信息化部正按照统筹规划、资源共享，远近结合、协调发展，系统设计、兼顾安全的原则，制定完善通信基础设施灾后重建规划，以建设先进实用、安全可靠、天地一体的通信基础设施为目标，尽快将灾区通信恢复到灾前水平。我们坚信，经过这次大地震的考验和洗礼，我国的应急通信保障体系将更加健全，招之即来、来之能战、战之能胜的应急通信队伍将在各种关键时刻不辱使命，屡创奇迹。

随着新一轮电信重组方案的加快实施，电信市场格局正在发生重大变化，电信监管面临许多崭新的课题。近年来的监管实践证明，不管形势如何变化，只要电信监管部门紧紧围绕经济社会发展和民生的大局，积极主动地去服务地方党委政府的中心工作，不断创新监管理念和监管手段，就一定能树立监管的地位和权威，通信监管之路会越走越宽。